論基本公共服務均等化的本質
——基于阿瑪蒂亞·森的可行能力視角

○康鋒莉

（廣東外語外貿大學 廣東 廣州 510660）

論基本公共服務均等化的本質
——基于阿瑪蒂亞·森的可行能力視角

○康鋒莉

（廣東外語外貿大學 廣東 廣州 510660）

目前，學界關于基本公共服務及其均等化的理解存在一些誤區，而據此制定的均等化政策在實踐中并沒有很好的結果。基于阿瑪蒂亞·森的可行能力為我們提供了一個有益的視角，本文通過森的可行能力視角來探索基本公共服務及其均等化的本質，并分析了我國基本公共服務非均等化事實的根源。

基本公共服務均等化 可行能力 阿瑪蒂亞·森

一、引言

基本公共服務均等化早在黨的十六屆六中全會上就已被提出，在黨的十七大和十七屆三中、四中全會上又得到進一步強調，基本公共服務均等化已經成為我國當前重要的公共政策目標。通常，基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品和公共服務。但是，對于基本公共服務的具體認識卻一直比較模糊，并且存在嚴重的誤區，即認為基本公共服務僅僅是指養老、教育、醫療和衛生這樣有形的公共服務。國內文獻對基本公共服務都界定為包括養老、教育和醫療衛生方面的財力均等化體現（胡德仁、劉亮，2008；王瑩，2009；等等）。這些界定都集中在公共服務的“有形”特質上，事實上，“無形”的公共服務在某種程度上更重要，并且他們二者本身不可割裂。

基于阿瑪蒂亞·森可行能力的公共服務本質為我們提供了一個有益的視角，其人類發展指數已寫入聯合國人類發展報告中。公共服務不僅包括基礎設施、養老、教育、醫療和衛生這樣的產品，還應該體現公民權利、政治民主以及自尊、生態環境等內容。沿著森的思路，一些學者將重點放在比如公民權利、政治民主與政府支出和基本公共服務的關系研究上。遺憾的是，國內相關的文獻還非常少。在可行能力的視角下，進一步理解為什么我國轉移支付這樣旨在均等化各地區財力的政策有一定效果，但是公共服務水平在地區間的差距卻越來越大（王雍君，2006；曹俊文、羅良青，2006）就變得非常容易，盡管轉移支付的規模逐年上升。

因此，基于阿瑪蒂亞·森可行能力的視角，本文首先需要澄清這樣一個認識上的誤區，進而探索基本公共服務的本質。可行能力其實就是一種自由：能過有價值生活的實質自由。這對理解當前我國各地區在公共服務供給上的結構偏差、各地區基本公共服務缺失以及非均等化的事實、構建我國基本公共服務均等化體系、統籌城鄉發展以及推進城鄉一體化無疑具有很強的現實意義。

二、森之前的價值標準

討論基本公共服務絕不能囿于經濟學的視角，必須從跨學科角度來理解基本公共服務的本質、現實中基本公共服務缺失以及非均等化的根源。研究表明，世界各國的基本公共服務的差異不僅是經濟實力差異的表現，更重要的是由社會倫理和正義的價值標準差異所造成的。森的可行能力是在發展的框架下對能過有價值生活的實質自由的本質思考，其發展涉及到對于倫理價值的判斷。在森之前，主要存在功利主義、羅爾斯的自由權優先以及諾齊克的自由至上主義，這些價值標準在某種程度上代表了某一時代關于價值判斷的趨勢。為了便于比較幾種價值標準和森的可行能力體系，將其列于表1。

三、基本公共服務的本質：基于森的可行能力體系分析

表1 幾種不同價值標準的比較

森在前人關于價值判斷，尤其是羅爾斯的正義標準基礎上，提出了可行能力標準，即政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障這些“工具性”自由，其可以促進一個人的一般性可行能力，進而增進他的實質自由，這幾種工具性自由相互補充。需要指出的是，一個人的可行能力并不是全部需要通過政府的公共服務實現，為了分離基本公共服務，我們將一個人的經濟條件視為他在市場上通過競爭所獲取的資源，盡管在很多時候市場的不健全可能會直接影響其最終表現在經濟條件上的可行能力。但我們有理由認為，一個人如果具有其他四種可行能力或一個社會能夠提供其他四種基本公共服務，則他的經濟條件一般能夠得以基本滿足。因此，我們主要討論政治自由、社會機會、透明性保證和防護性保障這幾個指標，它們不可能通過市場自發地產生。由于這些工具性自由滿足嚴格非競爭性與非排他性的公共產品特征，在某種程度上，這些基本公共服務具有純公共產品的特征，因而必須通過政府提供來獲取。

1、政治自由。阿瑪蒂亞·森指出，廣義而言，政治自由指的是人們擁有確定應該由什么人按什么原則來執政的機會，也包括監督并批評當局、擁有政治表達與出版言論不受審查的自由、能夠選擇不同政黨的自由。盡管森一直認為多黨制有利于實現政治自由，但是這并不絕對意味著一黨制沒有辦法實行政治自由。它完全取決于政府是否把政治自由尤其是民主看作是公共產品，以及一個國家的公民對于政治自由的要求，一黨制也完全有能力提供公民所需要的政治自由。當然，公民的政治自由需求在很大程度上也與其經濟條件有關。

2、社會機會。是指政府在教育、醫療保健、社會保障等方面的社會安排，它們影響個人享受更好生活質量的實質自由。有充分的證據表明，即使收入水平相對較低，一個為所有的人提供醫療保健和教育的國家，實際上可以在全體人民的壽命和生活質量上取得非常突出的成就。醫療保健與教育具有很強的勞動密集性質，因而在經濟發展的早期階段，當勞動成本很低的時候，是相對便宜的。比如印度的克拉拉邦，盡管人均收入水平很低，但實現了令人矚目的高壽命期望值、低生育率、高識字率等；還有英國實際死亡率的降低、中國在改革開放后對教育的普及等都是這方面的例子。

3、透明性保證。指人們在社會交往中需要的信用。透明性保證所涉及的是滿足人們對公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。這種保證對于減少與防止腐敗、財務瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。具體來說，透明性保證包括政府本身的信用以及政府約束人們社會交往信用的行為。政府本身的信用主要是針對納稅人而言，根據霍布斯的國家起源論，政府是依據納稅人的契約而組成的，也就是說，政府的身份就是“管家”。因此，政府必需在恰當的時間真實地披露納稅人應該知道的信息，比如稅收的使用，要有政府預算和決算的明細數據，政府對每一分錢的收入和花費都應該有明確的說明，而不是在政府收入和支出里將其列入“其他”科目。其次，政府應該提供人們社會交往所必須的信用，當經濟個體不能自發地進行“信用”中交易時，政府必須通過法律的手段保證信用。縱觀西方發達國家的發展史，就是一部信用建立的歷史，相比其他任何公共服務，信用可能是人們交往中最需要的公共服務，并且其具有“一勞永逸”的特征，一旦提供，整個社會將在很長時間都受益。

4、防護性保障。無論一個經濟體系運行得多么好，總會有一些人由于物質條件對他們的生活不利，而處于受損害的邊緣或實際上落入貧困的境地。因此，需要有防護性保障來提供社會安全網，以防止受到影響的人遭受深重痛苦或甚至在某些情況下挨餓以至死亡。森所認為的防護性保障主要是通過失業救濟和法定的貧困者收入補助，以及臨時應需而定的安排。事實上，全面的防護性保障應該包括政府在諸如地震、洪水、干旱、雪災等這類突發事件中所起的作用，這也是一項基本的公共服務；此外，防護性保障還應包括政府在處理自然環境方面的行為，經濟的發展要承擔愈來愈大的環境破壞成本，我們不能等到經濟發展到一定階段再去治理環境，也不能單純依靠“科斯定理”這樣的市場方案去解決環境問題。

表2 基本公共服務明細指標的供給情況

2、基本公共服務在地區之間非均等分配。基本公共服務在地區間的非均等分配表現在三個方面。第一，基本公共服務在發達地區與不發達地區的供給差異。中國地域遼闊，各省之間的經濟發展程度差別非常大，由此帶來的工具性自由的體現也不同。以養老保險為例，發達地區與不發達地區的企業養老保

四、我國基本公共服務非均等化的表現

1、基本公共服務嚴重缺失。基本公共服務非均等化并不僅僅表現為基本公共服務在各地區之間的非均衡分配與提供。事實上，基本公共服務的缺失既是其非均等化的表現，又是其非均等化的充分條件。按照森的可行能力的基本公共服務判斷，基本公共服務不僅在我國欠發達地區缺失，同時在發達地區也不存在。我們在研究和解決基本公共服務非均等化問題上，應該主動地完善基本公共服務體系以及從絕對標準上提高基本公共服務水平，而不是被動地使全國范圍內各地區的基本公共服務處于相同水平。根據目前的文獻與筆者的調研，將體現可行能力的四種工具性自由指標進行細化，可以看出我們國家具體在哪些基本公共服務上存在嚴重缺失的表現（見表2）。險金差別較大，如果考慮事業單位和政府機關在不同地區之間的差異，發達地區與欠發達地區的養老保險水平的差距會進一步擴大。而隨著勞動要素越來越多的流動，比如農民工從發達地區（流入省份）獲得收入，在某種程度上拉高了流出省份的物價水平，收入分配差距的擴大也提高了不發達地區的一般價格水平。這樣，全國各省份組成CPI指數的一般消費品價格差別被縮小，養老金的絕對標準的差距擴大與一般消費品價格的差距縮小形成一個矛盾。

第二，即使在不發達地區，基本公共服務的供給差異也非常大。發達地區由于擁有較多的財力，相對有能力統籌全省各地區之間的養老、醫療、教育資源，從而引起省內各地區基本供給服務水平差距的相對縮小。隨著經濟的發展，人們對政治民主、透明性保證等非經濟方面的基本公共服務的需求彈性也越來越大，這方面一個重要的體現就是各地區市場化程度的指標差異，根據樊綱等人（2006）的計算，2005年全國市場化程度最高的地區為上海、廣東，而市場化程度最低的地區為西藏，這也部分解釋了廣東、上海成為全國勞動力流入最多的省份。而在不發達地區，由于其本身財力有限，維持政府職能的很多資金要仰仗于上級政府的轉移支付，這些欠發達省份、優勢地位較差的地區居民缺少基本的養老、醫療和教育機會的提供，更不用說政治民主、政府透明性保證和防護性保障之類的基本公共服務了。因此，政府不能被動地等待這些地區的居民對社會機會以外的基本公共服務需求時再提供，而是要主動地通過制度選擇自上而下地提供這些服務。

第三，在同一區域，基本公共服務未考慮到人口年齡、健康本身資源的分布所帶來的影響。這一非均等表現不僅在欠發達地區存在，在發達地區也存在。其根源在于政府對于基本公共服務的認識沒有從可行能力的視角出發。可行能力不僅關注人們對于基本公共服務需求的絕對值，其更重要的是強調了人們在獲取基本公共服務后實際獲取能力的差異，比如一個長期遭遇慢性病困擾的貧困居民就比一個僅僅是貧窮的居民應該獲得更多的資源。另外，可行能力還考慮到了個體的異質性，這對于傳統的經濟學將經濟人都假設為同質化是一個理論的進步。

3、基本公共服務在城鄉之間的提供成本非均等化。阿瑪蒂亞·森指出，在不發達地區，由于勞動力成本相對較低，其供給基本公共服務的成本也相對較低。然而，在中國，事實卻完全不同。由于長期經濟二元結構的影響，農村與城市無論在基礎設施、養老、醫療、教育還是政治民主等方面都存在相當大的差距。這一差距表現了各地區對于基本公共服務享用的非均等化。事實上，城鄉提供基本公共服務的成本也表現出完全的非均等化，這一非均等化的表現間接加重了農村居民的生活負擔。以基礎設施為例，城市交通等基礎設施的建設主要依賴于本地區的財政收入，尤其是土地收入和其他非財政收入，個人不需要額外支付建設費用。但是對于農村基本公共服務，比如水利工程以及公路、鐵路之類的基礎設施，往往由于地方政府經費的不足，還需要農村居民支付建設費用，而這一費用往往是在“以工代賑”等農村扶貧項目中進行的。對于養老、醫療、教育絕大多數的改革都是針對城鎮居民而言的，農村居民無論是在覆蓋面還是覆蓋數量上都與城鎮居民有相當大的差距（王瑋，2008）。

五、我國基本公共服務非均等化的根源

1、發展的理念。我國改革開放所形成的發展觀念，非常深刻地影響了地方政府的行為和中央政府的偏好。各級政府在很長一段時間混淆了增長和發展，中國長期的經濟高速增長在世界上幾乎是獨一無二的。然而，我們走的是一條“有增長、無發展”的道路，以致于我們在經濟增長中出現了很多問題，在某些問題上積重難返，比如二元經濟特征的進一步加強、人均收入差距的擴大、環境的破壞、地區保護主義的頑固等等。在增長代替發展的錯誤邏輯下，從中央政府到地方政府，無不關注直接影響經濟的要素。而對于提升人們實質自由、本質生活質量的工具性自由以及可行能力都被不同程度地忽視了。例如，為應對2008年的經濟危機，很多學者開出了擴大內需的藥方，其中比較著名的就是推進城市化（劉鶴，2009）。然而，城市化只能夠解決一些表面的問題，但經濟發展中深層次的問題包括很多社會問題不可能單獨寄希望于城市化，比如整個社會的信用缺失、農民工子女的心理健康、居民收入差距的進一步擴大等等。因此，我國應著眼于長期的均衡，如城鄉均衡、人與自然的均衡、地區發展的均衡以及增長與發展的均衡，才是從根本上遏制目前基本公共服務非均等化的有效途徑。

2、政治錦標賽的影響。用經濟代替發展的思路是很多經濟政策的基礎，而這些政策的實施完全是基于政治錦標賽的順利執行。每一級上級政府通過行政任命來決定下級官員的前程，中央政府對各省級政府制定一些經濟增長的目標，省級政府和縣級政府也是相似的關系，每一層級都是通過政績來決定官員的升遷（周黎安，2004）。在政治錦標賽的約束下，地方政府官員展開了地區競爭。于是，地方政府對于教育的投資就遠遠小于對基礎設施的投資，而關于招商引資引起的生態環境的破壞以及基礎設施建設的重復和浪費的指標卻不在政績考核之列。因此，地方政府的支出結構中，投資性支出占總支出的比重最大，并呈逐年上升趨勢。其結果是，地方政府偏好“硬”公共服務，而普遍對于“軟”公共服務供給不足。可以說，政治錦標賽是引起地區之間基本公共服務短缺以及非均等化的直接原因（丁菊紅、鄧可斌，2008）。

（注：本文受教育部人文社科規劃項目（批準號：09YJC790052）、廣東外語外貿大學校級青年項目資助。）

[1]阿瑪蒂亞·森：以自由看待發展[M].中國人民大學出版社，2002.

[2]王瑩：公共服務均等化基于制度設計要素的思考[J].財貿經濟，2009（2）.

[3]樊綱、王小魯、朱恒鵬：中國市場化指數[M].經濟科學出版社，2006.

[4]王瑋：基本公共服務均等化：基于比較視角的分析[J].財貿經濟，2008（5）.

[5]劉鶴：世界市場和中國城市化模式的均衡[J].比較，2009（6）.

[6]丁菊紅、鄧可斌：政府偏好、公共品供給與轉型中的財政分權[J].經濟研究，2008（7）.

（責任編輯：胡婉君）

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