我省“一張圖”綜合監管平臺建設必要性可行性分析

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江省土地勘測規劃院 戴韞卓

浙江省國土資源廳信息中心 劉偉宏

我省“一張圖”綜合監管平臺建設必要性可行性分析

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江省土地勘測規劃院 戴韞卓

浙江省國土資源廳信息中心 劉偉宏

一、概念及建設背景

（一）概念

“一張圖”是指以第二次全省土地調查數據成果為基礎，匯集其他各類土地、礦產資源、基礎地質和地質環境等信息，建立的國土資源核心數據庫。根據“提升素質、提升形象”工程任務分解和4月9日廳務會議提出的要求，由省廳地籍管理處牽頭組織開展的“一張圖”監管平臺建設課題主要指土地部分，因此，如無特別說明，本文以下涉及到的“一張圖”均指“土地一張圖”。

“一張圖”綜合監管平臺是指按照《國土資源部關于加強建設用地動態監督管理的通知》（國土資發[2008]19 2號）要求，建立“一張圖”國土資源核心數據庫，在全面、快速和準確地掌握土地資源數量、質量、結構和空間布局的基礎上，結合國土資源管理各項業務信息，將遙感影像和監測信息集成化系統管理，準確記錄資源開發利用生命周期中各個階段的信息，并在此基礎上實施“批、供、用、補、查”的全面監管，推進資源監管方式的改革，提高國土資源監管的質量和效率。

（二）建設背景

當今世界已經進入信息化時代， 信息技術正強勁而深刻地引領著經濟社會各個領域的深刻變革。以信息化促進國土資源管理創新，帶動管理的科學化、規范化、精細化，已成為國土資源管理事業科學發展的必由之路。

1、國際上關于國家空間基礎設施計劃

上世紀九十年代中期以來，美國、加拿大和歐盟等發達國家相繼提出并實施了國家空間基礎設施計劃，從國家戰略發展的高度出發，統籌規劃與協調地理信息資源，制定空間數據框架，對資源環境的綜合規劃、管理以及提高國土資源空間信息的共享和社會化服務起到了重要作用。澳大利亞、歐盟、日本、新加坡、南非等數十個國家也提出了各自的計劃，并已取得了重要進展。

2、國土資源部“一張圖”工程建設

李克強副總理在第二次全國土地調查領導小組全體會議上強調，第二次全國土地調查是一次重大的國情國力調查，具有很強的客觀性，應用價值高，要充分利用土地調查成果，為提高土地管理水平提供數據支撐，為民政、建設、水利、農業、統計等部門提供調查成果的共享和應用，為制定經濟社會發展規劃和政策提供科學依據。徐紹史部長在全國國土資源信息化工作現場會上，明確提出抓好國土資源“一張圖”建設，是國土資源信息化建設的八項重要任務之一，以第二次全國土地調查數據成果為基礎，匯集其他已有的土地、礦產資源、基礎地質和地質環境等信息，建立全國國土資源“一張圖”及核心數據庫，是夯實國土資源信息化的基石和加速發展的引擎。2008年全國“一張圖”工程啟動，2009年全面推開。兩年來，“一張圖”工程取得如下成果：一是建立了全國所有縣的土地利用現狀本底數據庫（包括矢量數據和柵格數據）。二是將依法批準的基本農田范圍落實至土地利用現狀圖上，形成全國所有縣的基本農田數據庫。三是2008、2009年通過多源數據采集，建立了覆蓋全國的最新遙感影像數據庫。四是全面開展了土地利用遙感動態監測和土地衛片執法檢查。特別是2009年度實現了土地衛片檢查的全國全覆蓋，監測范圍之廣、監測力度之大是以往所沒有的。

3、其它省份國土資源“一張圖”綜合監管平臺建設借簽

我國部分省份、直轄市國土資源管理部門已開展了“一張圖”綜合監管平臺的試點工作，并初步完成了基本框架的建設，監管平臺已在國土資源管理工作中發揮了重要作用。如天津市國土資源以“二調”形成的全省域1：2000大比例尺土地利用現狀調查、權屬和基本農田調查三個數據信息成果為基礎，通過影像圖、地形圖、土地利用總體規劃、基本農田、區片價五圖疊加形成“一張圖”底圖，并按照全省“五統一”標準，將土地、房產、礦產歷史數據整合移植入庫，形成統一的網絡基礎監管應用平臺。通過行政辦公、業務管理、無線監控三套網絡系統，支撐了從土地地類管制和征收轉用，供地、交易和網上簽約，權屬登記和耕地占補平衡以及住房保障、資金監管，礦產管理的全過程和各個環節。內外網交互支持的地面網絡巡查系統和遙感監測系統，隨時發現和監控全省域土地的變化情況，涵蓋了“一張圖”上的土地批、供、用、補、查全過程，實現了業務的全覆蓋。

二、我省現有監管現狀分析

（一）數據情況

1、業務數據庫建設情況

省本級已經建立了土地利用現狀、建設用地審批、標準農田、墾造耕地儲備庫和土地利用動態遙感監測等數據庫，正在實施土地利用規劃數據庫建設數據。

全省各市、縣（市、區）也相應建立了多個業務數據庫。據統計全省90個縣100%建立了土地利用數據庫，基本農田數據庫和標準農田數據庫，規劃數據庫正在建設中。超過一半的地方建立了土地整理復墾開發項目和補充耕地數據庫。接近一半的單位建立了批次項目數據、供地備案數據和違法用地數據庫。

全省數據建庫平臺主要為ArcGIS，MapGIS和Super MAP，90%以上單位有ORACLE數據庫，60%有SQL Server數據庫（注：很多縣同時擁有兩套數據庫）。數據庫數學基礎大多為西安80坐標，高斯克呂格投影，數據格式以SHP、VCT、EOO、MDB等為主。

2、基礎數據更新計劃

浙江省測繪局在《浙江省信息化測繪體系建設發展戰略研究報告》中提出：實施基礎地理信息數據“313”快速更新，即從2009年開始，對1：10000基礎測繪成果每3年更新1輪、重點城市1年更新1輪、重大工程3個月更新。同時，自2008年開始，浙江省測繪局實現了每1年獲取1次全省范圍的衛星影像（2.5米分辨率）數據，用于全省的基礎測繪生產和更新，并無償向全省的有關廳局提供。現有的航天遙感影像也可以較好地滿足“一張圖”綜合監管平臺更新需要，可用的遙感數據具體見表1。

表1 主要航天衛星情況表

（二）系統情況

省廳已有建設用地審批、建設用地供應動態監管等十二個省級管理信息系統。全省所有的縣（市、區）立了土地利用現狀管理信息系統、建設用地系統和地籍管理信息系統，絕大部分縣正在建設土地利用規劃管理信息系統，大多縣市都有辦公自動化系統。

（三）現有監管情況

建立了建設用地審批動態監管制度，實現了建設用地從預審 ，農用轉用審批到具體項目供地的整個過程的信息化管理，提高了建設用地申報審批工作的效率和質量 ，增強了管理工作的透明度 ，實現了信息的社會共享與服務；建立了建設用地供應動態監測制度，實現了農用地轉用審批與建設項目工地數據的內在關聯、統一，實現了供地項目常態化管理，為土地集約節約合理利用提供了重要基礎；建立了補充耕地儲備監管體系，將全省歷年來的新驗收土地整理復墾開發項目進行上圖入庫，形成補充耕地“以圖管地”和“以庫管地”，避免了“重復開發”、“重復補充”、“多占少補”問題，有效地提升了我省耕地占補平衡管理水平；建立了標準農田數據監管體系，確保建設項目占用標準農田的，必須通過標準農田儲備項目進行補充，新建標準農田必須納入標準農田儲備項目庫后才能用于補劃，切實保障了我省標準農田數量不減少、質量不降低；建立了執法監察機制，并積極推進以土地執法監管共同責任機制為核心的執法監察長效機制，確保最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度落到實處；建立了規劃修編會審制度，確保規劃調整合規，空間布局合理，為經濟社會發展留出用地空間；建立了土地變更調查制度，確保了土地利用現狀數據庫的現勢性，實現了對全省土地利用現狀數據的管理、維護和動態更新；建立了土地利用動態遙感監測制度，使我省積累了豐富的資料，形成了比較完善的土地利用動態遙感監測體系。

（四）人才隊伍情況

據調查，全省90%以上的國土資源局配備有信息中心，約50%的單位配備有勘測隊伍。在信息化人才配備上主要為土地管理、計算機和測繪專業，學歷以本科為主，有近50%的單位有GI S專業人才且學歷較高，有10%左右的單位配備有專業的遙感人才，形成了一支精通技術、熟悉管理的專業人才隊伍。

（五）基礎設施建設情況

據統計市、縣國土資源局基本都建立了局域網和政務網，50%的政府網帶寬在100 M，基本實現了光纖化。近年來隨著信息化建設，各地都不斷購買、配置、更新了一系統的信息化建設基礎設施，包括計算機、服務器、圖形工作站、大容量磁盤陣列、繪圖儀、掃描儀等一系列硬件，以及Arc GIS、Map GIS、Oracle等先進軟件。

三、建設“一張圖”綜合監管平臺必要性、可行性分析

（一）必要性分析

1、“一張圖”綜合監管平臺建設是嚴格土地管理，加強土地調控的客觀需要。利用多源、多時相遙感數據以及土地利用等基礎資料，整合現有的數據庫和系統資源，構建“一張圖”分析展示平臺，直接、全面掌握土地利用變化情況，實現對國土資源的全覆蓋監測，可以檢核地方上報的數據，督促地方上報真實、準確的土地基礎數據，為提高國土資源參與宏觀調控和經濟形勢分析的主動性、科學性提供基礎數據，為嚴把“土地閘門”，遏制土地違法行為，嚴格土地監管提供技術支持。

2、“一張圖”綜合監管平臺建設是規范和帶動國土資源管理創新，實施“科技興地”戰略的重要舉措。運用高新技術手段，建立“一張圖”綜合數據庫，為國土資源各項審批業務、資源監管和宏觀決策提供統一的數據和技術保障；通過創新土地利用監管方式，實現對土地“批、供、用、補、查”等環節的全程監管，可以優化和完善土地利用動態監管運行系統、推動土地管理方式的重大轉變，實現土地落地化、精細化管理，對進一步提升國土資源管理水平、規范管理行為、促進管理創新具有重要的推動作用。

3、“一張圖”綜合監管平臺建設是提高國土資源信息共享水平和社會化服務的重要手段 。通過“一張圖”綜合監管平臺建設，健全土地監測統計快報制度，及時掌握土地管理動態，可以提高國土資源工作透明度，推進政務公開和廉政建設，樹立良好的政府形象，充分發揮國土資源信息對人民群眾生產生活和經濟社會活動的服務作用，提升國土資源信息共享水平和社會化服務水平。

4、“一張圖”綜合監管平臺建設，是夯實國土資源信息化的基石和加速發展的引擎 。通過“一張圖”綜合監管平臺建設，加強資源的空間統籌，以信息化帶動管理精細化，力爭實現國土資源主要業務要素的落地化管理，促進國土資源管理方式向依靠科技進步和廣泛深入應用信息技術方向轉變，全面提高國土資源管理行政效能。

（二）可行性分析

1、海量數據的積累和更新、信息系統的逐年完備，為“一張圖”綜合監管平臺建設奠定堅實的基礎。近年來，通過“數字國土”、“金土工程”、國土資源大調查等項目的實施，國土管理基礎數據和系統建設有了長足的進步，目前已經積累了包括土地利用現狀、土地利用規劃、建設用地審批、耕地后備資源和遙感影像等一批海量數據，建立了建設用地審批、建設用地供應動態監管、土地利用現狀管理、辦公自動化等各類專業信息系統，數據的積累、系統的建設為“一張圖”綜合監管平臺建設奠定了堅實的基礎。

2、現有監管制度的積累和豐富為“一張圖”綜合監管平臺建設提供了重要的技術支持 。建設用地審批動態監管制度、建設用地供應動態監測、補充耕地儲備監管體系、標準農田數據監管體系、執法監察制度、規劃修編會審制度、土地變更調查制度和土地利用動態遙感監測等制度的建立，為我省“一張圖”綜合監管平臺建設積累了豐富的經驗，為順利開展“一張圖”綜合監管平臺建設提供了重要的基礎支持和良好的組織條件；國家層面已在實施的全國“一張圖”工程和其他省份正在實施的“一張圖”工程為我省建設“一張圖”綜合監管平臺，提供了技術基礎和實踐經驗。

3、現代信息技術應用為“一張圖”綜合監管平臺建設提供堅實的技術支撐。 當代信息技術發展迅猛，對國土資源信息化建設產生重大影響和變革。數據庫、數據倉庫和數據挖掘技術的發展，為從大量的數據中提取出有用的信息和知識奠定了基礎；數據庫及通訊與互聯網等技術的成熟，為監測信息的調用、傳輸、交換、共享和應用服務提供了可靠的技術支持；高精度慣性導航系統、像素工廠、專用遙感數據處理與分析系統的發展，地理信息技術的廣泛應用，多元化信息系統的開發和實踐，這些都將為開展“一張圖”工程建設提供堅實的技術支撐。

4、人才隊伍建設為“一張圖”綜合監管平臺提供人員保障 。近十年來，國土資源信息化建設中十分重視人才隊伍建設和人才開發工作。從總體看，人才總量穩步增長，人才結構更趨合理，人才培養成效顯著，通過實踐，鍛煉了隊伍，培養了一批既懂管理，又熟悉信息技術的復合型人才，已形成了具有相當數量和一定規模的技術管理和專業生產隊伍，這些都為“一張圖”建設提供了有效的人才保障。

“一張圖”綜合監管平臺是一個大型的系統工程，需要人力、物力、財力各方面的支持。近年來隨著國土資源管理在國家宏觀調控中的作用日益顯示，國土資源管理部門的重要性日益突出，各級政府對土地管理工作重視程度有很大提高，同時垂直管理的國土資源管理模式也使得上下聯動、數據共建共享的機制更為順暢，這些都會形成強大的推動力，支持“一張圖”綜合監管平臺的建設。

四、結論

“一張圖”綜合監管平臺建設，可實現從被動接收地方上報統計信息到主動監管轉變；從以數管地到以圖管地的轉變；從“重審批、輕監管”到批后全程監管的轉變。“一張圖”代表了國土資源未來監管服務的大平臺、大方向，有了“一張圖”綜合監管平臺，可進一步夯實土地監管的基礎，推動國土資源管理方式改革，建立信息化、系統化的國土資源監管新模式。開展國土資源“一張圖”建設，形成綜合性的監管平臺，是落實中央領導、部領導和全國國土資源信息化工作會議精神的重要行動和步驟。從宏觀層面上，“一張圖”綜合監管平臺建設為國土資源參與宏觀調控、資源監管、形勢分析、輔助決策支持和社會化信息服務提供數據支撐；從微觀層面上，為解決當前國土資源數據匯交、采集、更新、積累、整合、開發、利用尚不能滿足國土資源監測監管和社會化服務需求的信息化瓶頸問題提供解決辦法；從業務管理來看，是整合各類國土資源信息，形成國土資源“電子沙盤”，為國土資源監管與服務奠定基礎。因此，開展“一張圖”綜合監管平臺建設，是必要和可行的。