寧波市集體土地房屋拆遷的現狀及規范拆遷行為的幾點思考

寧波市國土資源局 陳玉華

寧波市集體土地房屋拆遷的現狀及規范拆遷行為的幾點思考

寧波市國土資源局 陳玉華

寧波市是我國經濟社會發展速度較快的東部沿海開放城市之一。經過上世紀八、九十年代大規模的城市舊城改造，作為推進新型城市化、工業化重要環節的房屋拆遷的重心，已由原來的城市建成區國有土地房屋拆遷為主轉向近、遠郊和農村集體土地房屋拆遷為主。國有土地房屋拆遷和農村集體土地房屋拆遷，兩種拆遷既有共同之處又有差異的一面，且以后者情況更為復雜。為了始終保持先發優勢，促進城鄉統籌協調發展戰略實施，根據目前我市農村集體土地房屋拆遷存在的政策混亂、主體復雜、矛盾突出等現狀，就如何通過統一集體土地房屋拆遷政策為主導規范拆遷行為談談個人粗淺的觀點。

一、集體土地房屋拆遷的現狀、問題及分析

1987年2月，寧波市經國務院批準列為計劃單列城市，市人大和國土資源管理部門充分運用地方法規立法權，早在1996年就制訂并報經省人大批準于當年10月1日施行了《寧波市城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》，該《辦法》于199 9年12月作了修訂。之后，根據《憲法》和土地管理法律法規對有關征收集體所有土地的有關規定，2006年，寧波市人大重新制訂并報經省人大批準于當年10月1日施行了《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》。《辦法》或《條例》的頒布實施，對規范農村集體土地房屋拆遷行為，促進當地經濟社會發展和城市化進程起到了不可忽視的作用。但由于農村歷史的、現實的諸多因素，就集體土地房屋拆遷本身，目前存在的主要問題：

1、拆遷的房屋權屬不清，違章建筑較多

農村房屋，尤其是集體土地房屋的土地權屬未曾登記、錯誤登記、模糊登記、重復登記等現象較為普遍，還有不少未能將土地使用證發放到產權人手上，而由村里集中保管，致使未能及時解決的歷史遺留問題較多。農村房屋存在不同程度的亂搭亂建現象，特別是近些年，由于受巨大利益的驅動，在列為拆遷或規劃拆遷的區域，涌現了大量的違章建筑，部分地方的違章建筑面積甚至高達95%。這些違章建筑，就其違章性質，既有土地違章，也有規劃違章。

2、拆遷補償標準偏低，執行政策不統一

由于長期存在的征地補償標準偏低，導致失地農民土地補償生計不到位，長遠保障缺乏或保障水平低，使得被征地農民把更多的當前生計和安置，甚至長遠保障寄托在其所有的房屋拆遷補償上，而目前的集體土地房屋拆遷標準與被拆遷人的心理預期差距較大，難以滿足被拆遷農民的各種需求。這種情形導致征地拆遷環節的“釘子戶”屢屢產生，嚴重影響社會和諧穩定。同時，如前所述，雖然我市早在1996年就頒布實施了集體土地房屋拆遷管理相關法規，但各地在集體土地房屋拆遷實施過程中，對農村集體土地房屋拆遷的組織、補償標準等方面往往各行其事，常常執行的是“一村一策”，各縣（市）之間拆遷模式和補償政策不統一，即使同一區域，甚至是同一地塊也不盡相同。

3、違法拆遷大行其道，拆遷行為不規范

從法律規定角度看，農村集體土地房屋拆遷的模式，可分為合法拆遷與違法拆遷。合法拆遷模式是指在依法履行拆遷審批手續后的房屋拆遷行為；違法拆遷模式是指未依法辦理房屋拆遷手續的房屋拆遷行為。從近幾年各地農村集體土地房屋拆遷的情況來看，合法拆遷的明顯減少，而違法的房屋拆遷顯著增多，甚至在某些地方，違法拆遷成了當地農村集體土地房屋拆遷的主要模式，集體土地房屋拆遷行為不規范。

4、實施拆遷具體行為的主體不統一

按照現行寧波市集體土地房屋拆遷的有關法規規定，拆遷審批、管理機關是明確的，但在拆遷實踐中，具體組織實施拆遷行為的主體是“五花八門”的，有政府城建、國土管理部門所屬的事業單位的，有有資質的、甚至沒資質的社會中介機構的，也有由所在鄉鎮政府組織實施的。

筆者認為，產生農村集體土地房屋權屬不清，拆遷補償標準偏低的原因，就政府層面分析，主要是長期存在的重城市、輕鄉村的觀念所致。前一問題，表現在重視城市地籍管理，忽視農村地籍管理，農村地籍管理滯后。后一問題，客觀上是由于國際、國內環境形勢所迫，國家需要通過大規模經濟建設，促進我國經濟社會快速發展，爭取在盡可能短的時期內增強綜合實力，趕上或縮小與世界發達國家的距離，需要由占我國總人口多數的農民在一定時期內作出奉獻甚至犧牲。

而產生違法拆遷大行其道的原因，主要有：一是拆遷報批程序冗長，獲批準難。眾所周知，按照現行有關法律制度規定，集體土地房屋拆遷獲批準前，先有個集體土地征收或征用依法批準的前置事項，而法律法規規定依法批準征收集體土地的程序，除了項目批準、核定期間所涉的有關手續外，編制征地方案前需有征地調查、確認、聽證等；接著是報批，用地涉及基本農田的，需報國務院批準；然后是批后實施的“兩公告一登記”。按照法理，只有在此基礎上，才能編制集體土地房屋拆遷方案，啟動依法報批拆遷手續。即使征地方案和拆遷方案同時編制，同步啟動報批程序，也存在材料組卷復雜、審查審核層級多、報批程序繁瑣、用時冗長等問題。如在編制征地、拆遷方案過程中征求被征地拆遷農民意見時，遇到在征地補償、拆遷安置上提出過高要求的，一旦達不到目的，就不能順利地簽字蓋章，按現行有關征地拆遷法律規定就無法啟動報批手續；二是拆遷人利用了被拆遷人只關心其利益是否得到滿足，并不關注拆遷行為是否合法的心理。三是違法拆遷可以規避依法報批的繁瑣手續，避免如上所述的甚至無法啟動依法報批程序的尷尬，還能迎合大多數基層政府快拆遷、快建設的思想和要求。

但是，違法拆遷帶來的負面影響也是無法估量的。第一，損害法律秩序，危害法律尊嚴。一般地，違法拆遷的補償標準優于合法拆遷，容易使國家有關這方面的法律法規形同虛設，助長不依法行政、不依法辦事的歪風邪氣；第二，擾亂拆遷市場秩序。有迎合，就有妥協。而且，由于其行為的不合法性，必然導致這種妥協的無原則性，在集體土地房屋拆遷的補償標準上，易出現后上項目的拆遷補償標準高于以前項目，產生前后項目拆遷補償標準政策不統一問題。而且，這種補償標準的調整必定是無序的。第三，影響社會穩定和諧。雖然違法拆遷在某一階段、一定范圍內會給拆遷工作帶來“便利、順暢”等好處，但所謂“欲壑難填”，在拆遷補償的問題上，只要有一個拆遷戶的欲望得不到滿足，特別是當人們知道你的拆遷行為屬非法時，一旦因拆遷引起行政復議或訴訟，由于你的拆遷行為缺乏法律支持，立即會使你所組織的整個項目的拆遷工作處于極度的被動地位。而且，這種被動甚至會在你所處的整個區域出現“多米諾骨牌效應”。由此引發的問題是系列的、連鎖的，影響項目拆遷的進度事小，重要的是將嚴重影響政府形象和社會穩定。

二、規范集體土地房屋拆遷行為的幾點思考

集體土地房屋拆遷是一項政策性較強的工作。針對目前農村集體土地房屋拆遷面臨的現狀和存在的問題，筆者的觀點，需要通過轉變重城市、輕鄉村的觀念、實現城鄉統籌，進一步完善并相對統一集體土地房屋拆遷政策為主導，綜合采取法律的、經濟的、行政的手段，規范拆遷行為，維護被拆遷人合法權益，促進社會穩定和諧。

1、堅持城鄉統籌，切實轉變重城市、輕鄉村的思想觀念

改革開放三十年來，黨和國家一直非常關注并致力于解決“三農”問題，據統計，從1978年至今，其間除少數年份外，每年的中央一號文件幾乎都是有關“三農”的。特別是進入21世紀，黨的十六大提出了全面建設社會主義小康社會的目標，2008年十七屆三次全會中共中央更是作出了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，表明中央把解決“三農”問題切實擺上了重要的議事日程。我們說，農村旺、國家旺，農業興、國家興，農民富、國家富。只有占全國60%的農民實現小康，才能有真正意義的全面小康。但是，早在2003年，中共中央、國務院在《關于促進農民增加收入若干政策的意見》中強調，各級黨委和政府要認真貫徹十六大和十六屆三中全會精神，牢固樹立科學發展觀，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，調整農業結構，擴大農民就業，……盡快扭轉城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢。近年來，國家又實行“兩減免、三補貼”政策，取消延續了2000多年的被稱為“皇糧國稅”的農業稅。對“三農”問題沒少實行“多予、少取”措施。但是，據中國社會科學院有關專家提供的數據，中國農民收入與城鎮居民收入的差距從上世紀未的1：2.6擴大到2007年的1：3.3，人均收入差距絕對額從5300元擴大到9600元。造成這一局面的主要原因，主要還是在“放活”上做得不夠。而在“放活”上，尤其是在涉及“三農”問題根本的農村土地問題上，思想不夠解放，步子不夠大。因此，作為國土資源管理部門在通過推進農村土地管理制度改革創新上，應該大有作為。而首要的問題是在土地問題上，各級政府和國土資源管理部門要轉變切實轉變重城市、輕鄉村的傳統觀念，堅持城鄉統籌，堅持建設和補償、安置并重，有力推進新農村建設和發展。

同時，根據我國當前的社會現狀和現有的綜合國力及財力，也已到了以城帶鄉、以工促農，全社會支持、反哺農業的時候了，并已具備逐步解決“三農”問題的能力。

2、進一步完善創新集體土地房屋拆遷法律法規制度

如上所述，雖然我市已有關于規范集體土地房屋拆遷相關法規，但就國家層面還沒有一部關于集體土地房屋拆遷法律或法規，也很少有省級層面的有關規范集體土地房屋拆遷法規規章。因此，中央和省級政府要抓緊研究制訂規范國家和省域范圍的有關集體土地房屋拆遷管理法律法規，以規范或指導全國或其下一層階的集體土地房屋拆遷行為及相關的立法行為。當前，全國各級各部門都在貫徹落實《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，作為國土資源部門貫徹落實《決定》的主要任務是建立健全農村土地管理制度。在建立健全農村土地管理制度上，應把完善創新集體土地房屋拆遷法律制度作為重要內容。

對于集體土地房屋拆遷法律制度：一是根據職能和本著敢于擔當的原則，應明確各級國土資源部門是集體土地房屋拆遷管理機關。同時，可分別城鎮規劃區外、內相對統一明確政府國土和城建部門是實施集體土地房屋拆遷行為的主體。堅持政府主導拆遷，在信用、資金保障等方面優于開發商主導的拆遷；二是在集體土地房屋拆遷補償標準上，可是參照城市房屋拆遷的認定辦法，并仿照征地實行區片綜合價補償制度，相對統一補償標準及適用范圍，并建立補償標準實行公告執行及定期調整機制；三是本著“高效、便民”原則設計拆遷批準法定程序，如對于征地、拆遷方案的批準，在程序的設計安排上，規定可同時啟動辦理報批手續；四是明確拆遷補償標準爭議救濟途徑和解決辦法，維護合法權利人權益。

3、建立集體土地房屋拆遷監管機制，維護市場秩序

對于集體土地房屋拆遷市場監管，除了相關法律制度嚴厲規定加大對違法拆遷行為的處罰力度外，更重要的是要防患于未然，建立群防群管機制。這方面，可借助或借鑒各地在工作實踐中已建立的平臺或已積累的經驗，如借助各地業已建立的觸角直達村鎮的國土執法監督員隊伍網絡；借鑒各地在征地實踐中創立的國土資源部門牽頭組織、同級各部門配合，基層政府具體實施的協同工作機制等。通過建立、創新工作機制，共同維護集體土地房屋拆遷市場秩序。

4、堅持以規劃為龍頭，房屋拆遷補償政策作引導，積極推進新農村建設

為了加快新農村建設，今年，寧波市政府印發了《關于推進農村住房制度改革和村莊集中改造的決定》，農村住房“兩改”作為寧波市新農村建設的抓手，國土管理部門在推進和實施這項工作過程中，要堅持以規劃為龍頭，充分利用新一輪土地利用總體規劃修編完善這一契機，科學利用資源，合理布局、調整空間，并注意與城市、村莊和集鎮規劃及各專業規劃相銜接，著力解決人往哪里去、村莊往哪里建和各項基礎設施如何配套等問題。制訂有差別的房屋拆遷補償政策和提供優質服務，如通過減免農村住房集中改建費用、加大對農戶的住房補貼，建立農村宅基地置換住房機制等政策，積極引導農民住房聯立式或公寓化，農村人口向城鎮和中心村集中、產業向功能園區集中，貫徹集約發展、節約用地的方針。同時，在農村集體土地房屋拆遷、集中改建過程中，通過依法減、免、返有關稅收和附加，籌措、積累農村基礎設施和共同服務設施建設資金，加大農村基礎設施建設和公共服務設施配套建設力度，加快實現城鄉一體化發展目標。