關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地“增減掛鉤”的幾點(diǎn)建議

寧波市國(guó)土資源局 俞 義

關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地“增減掛鉤”的幾點(diǎn)建議

寧波市國(guó)土資源局 俞 義

城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地“增減掛鉤”即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，具體是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的一種做法。

早在2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》就明確提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》再一次提出要“在國(guó)家批準(zhǔn)的范圍內(nèi)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的改革試點(diǎn)”。從寧波來(lái)看，2006年《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)用地管理的若干意見(jiàn)》也明確提出了“根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的要求。

在當(dāng)前面臨嚴(yán)峻的“雙保”（保護(hù)耕地紅線、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地）壓力下，積極探索推進(jìn)“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)土地資源的合理、高效、集約和持續(xù)利用都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、寧波市農(nóng)村現(xiàn)狀為“增減掛鉤”提供了充足的空間

（一）寧波市農(nóng)村建設(shè)用地基本情況

寧波市現(xiàn)有3000多個(gè)行政村，個(gè)體差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很不平衡，既有滕頭村、灣底村、小路下村這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、設(shè)施完備的“示范村”，也有生產(chǎn)方式落后、生活條件簡(jiǎn)陋，青壯年大量外出的“欠發(fā)達(dá)村”，還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)漸成“副業(yè)”，興辦企業(yè)或進(jìn)城務(wù)工，但還保留著宅基地和基本農(nóng)田的“非城非村”，更有外來(lái)人員不斷增加，出租房屋和土地成為主要收入來(lái)源的“亦城亦村”。

根據(jù)2006年土地更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，寧波市農(nóng)村居民點(diǎn)人均占地123.50 m2，與浙江省農(nóng)村居民點(diǎn)人均占地11 1.23 m2相比超過(guò)10多個(gè)平方 ，是溫州市農(nóng)村居民點(diǎn)人均占地58.50 m2的2.1倍。可見(jiàn)寧波市農(nóng)村建設(shè)用地較為粗放，節(jié)約集約利用水平較低（見(jiàn)表1）。

表1 ：2006年寧波與其他地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)人均占地面積對(duì)比表單位：公頃，m2/人

（二）寧波市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力分析

寧波市農(nóng)村建設(shè)用地較為粗放、節(jié)約集約利用水平相對(duì)較低的現(xiàn)狀，正好為實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提供了充足的空間。根據(jù)不久前開(kāi)展的寧波市農(nóng)村住宅使用調(diào)查情況數(shù)據(jù)顯示，寧波市農(nóng)村居民點(diǎn)面積約74萬(wàn)畝，分別占全市土地總面積和建設(shè)用地總面積的4.67%和34.58%；其中，無(wú)人居住的閑置住宅用地約2萬(wàn)畝，房屋已破壞或倒塌的廢棄住宅用地約1萬(wàn)畝，村內(nèi)空閑地、小山塘等可通過(guò)整治再利用的土地約4.8萬(wàn)畝。同時(shí)，根據(jù)寧波市礦地利用潛力調(diào)查報(bào)告顯示，寧波市經(jīng)治理后可復(fù)墾的礦地面積約為1.9萬(wàn)畝。由此推算，全市現(xiàn)在的建設(shè)用地復(fù)墾潛力約為9.7萬(wàn)畝。

另外，按照寧波市新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的900萬(wàn)總?cè)丝诤?5%城鎮(zhèn)化率計(jì)算，至2020年，寧波市農(nóng)村人口將減少至225萬(wàn)。按農(nóng)村人均建設(shè)用地130 m2推算，新一輪規(guī)劃期內(nèi)（2006-2020年），寧波市的建設(shè)用地復(fù)墾理論潛力約有20萬(wàn)畝左右，這為開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作創(chuàng)造了有利條件。

（三）寧波市實(shí)施“增減掛鉤”狀況及存在的問(wèn)題

自《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，寧波市嚴(yán)格按照國(guó)家、省關(guān)于開(kāi)展建設(shè)用地復(fù)墾的規(guī)定，制定出臺(tái)鼓勵(lì)政策，落實(shí)保障資金，共實(shí)施以農(nóng)村居民點(diǎn)整理為主的建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目658個(gè)，復(fù)墾新增耕地16030畝（見(jiàn)表2）。但也應(yīng)該看到，總的實(shí)施面積相對(duì)較少，這同國(guó)家、省關(guān)于加快農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的要求還存在著很大的差距，主要受有以下幾個(gè)方面的制約：

1、農(nóng)民的積極性不是很高。農(nóng)民對(duì)實(shí)施“增減掛鉤”積極性不高主要有三大原因：一是盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)不是寧波市絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來(lái)源，但是搬進(jìn)樓房后，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)具如何停放、稻谷何處晾曬、家畜如何飼養(yǎng)等會(huì)成為一系列問(wèn)題；二是住好房子、住高樓，水電路及垃圾處理等設(shè)施齊全，是農(nóng)民生活最大的變化，但水、電、煤氣和物業(yè)管理費(fèi)等支出使居住成本提高，加上新建住房裝修等費(fèi)用的負(fù)債，部分農(nóng)民的實(shí)際生活水平會(huì)有所降低；三是農(nóng)民祖祖輩輩生活在同一個(gè)地方，自然形成了傳統(tǒng)的村落文化，對(duì)居住環(huán)境有著深厚的感情，特別是老人。

2、政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。“增減掛鉤”主要由政府主導(dǎo)，需要投入的資金量比較大，先期投入一般都是由政府全額墊付，財(cái)政負(fù)擔(dān)比較重，而且拆舊建新后置換出來(lái)的增減掛鉤指標(biāo)能否獲得預(yù)期的收益，預(yù)算的資金是否合理，將來(lái)能否實(shí)現(xiàn)自身平衡，這些問(wèn)題都存在不確定性。從個(gè)別試點(diǎn)情況來(lái)看，由于拆遷成本過(guò)高等原因，確實(shí)存在資金缺口，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身平衡。

表2 ：寧波市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施情況表單位：畝

3、能否順利完成復(fù)墾還存在諸多不確定因素。由于實(shí)施“增減掛鉤”涉及環(huán)節(jié)多，特別是拆遷工作，難度又很大，項(xiàng)目進(jìn)展中出現(xiàn)的情況也非常復(fù)雜，比如當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)更替、資金鏈條斷裂、部分農(nóng)民不愿搬遷、上訪告狀、一些釘子戶采取過(guò)激行為等等，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目不能順利推進(jìn)，甚至停頓或者夭折，大大增加了完成復(fù)墾工作的不確定性。

二、推進(jìn)寧波市“增減掛鉤”工作的對(duì)策建議

“增減掛鉤”是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、牽涉很多利益矛盾的社會(huì)綜合工程，筆者結(jié)合工作實(shí)踐，認(rèn)為在推進(jìn)過(guò)程中，必須認(rèn)真制定落實(shí)相應(yīng)的對(duì)策措施和激勵(lì)政策，做到有序推進(jìn)，才能取得實(shí)效。

（一）提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念

“增減掛鉤”是一項(xiàng)符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、造福子孫后代的偉大工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。因此，決不能單純地把“增減掛鉤”工作理解為解決燃眉之急、緩解用地矛盾的權(quán)宜之計(jì)，要站在科學(xué)發(fā)展的高度認(rèn)識(shí)其內(nèi)涵和意義，把思想認(rèn)識(shí)提高到保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展上來(lái)。要轉(zhuǎn)變以往在新農(nóng)村等建設(shè)過(guò)程中只注重建設(shè)用地，不注重用地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)等觀念，樹(shù)立節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等意識(shí)。同時(shí)，還要克服農(nóng)戶拆遷工作難度大、資金籌措運(yùn)作難等畏難情緒，進(jìn)一步增強(qiáng)做好“增減掛鉤”工作的信心。

（二）科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施

“增減掛鉤”必須全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在嚴(yán)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的前提下，科學(xué)規(guī)劃、合理布局、分步實(shí)施、有序推進(jìn)。各地要以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，摸清當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀、規(guī)模及分布狀況，分析建設(shè)用地復(fù)墾潛力，研究“增減掛鉤”空間布局，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)和行業(yè)規(guī)劃的銜接，科學(xué)合理地編制“增減掛鉤”規(guī)劃，及時(shí)做好定量、定位、定序“三定”方案，并結(jié)合當(dāng)?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，循序漸進(jìn)、分批組織實(shí)施。

（三）探索途徑，規(guī)范操作

十七屆三中全會(huì)提出要切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，結(jié)合“增減掛鉤”工作，各地要積極探索農(nóng)村建設(shè)用地置換流轉(zhuǎn)的途徑和方法。一方面，要大力推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地“瘦身”計(jì)劃，加快推行農(nóng)村住宅社區(qū)化改

造，建設(shè)多層或高層的農(nóng)民公寓；要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，建立農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，鼓勵(lì)列入村莊整理規(guī)劃范圍的村民以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房或農(nóng)民住宅集聚點(diǎn)的住房。另一方面，要加大農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾力度，逐步撤并零星分散的自然村，消除“空心村”。村莊整理所節(jié)約的土地首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的，在符合規(guī)劃、納入計(jì)劃的前提下，優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地，富余指標(biāo)可以有償置換給城鎮(zhèn)使用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、統(tǒng)籌發(fā)展。另外，必須尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。