基于鄉鎮視角下城鄉建設用地增減掛鉤政策的思考

呂賢旺

摘 ? ?要：增減掛鉤政策是解決當前城鎮化進程中土地供需矛盾行之有效的方法之一。文章采用數理統計分析方法，通過實地調研詳述了雙鳳鎮增減掛鉤的現狀、模式、利弊分析等。結果表明：（1）雙鳳鎮增減掛鉤面積占太倉市總增減掛鉤面積比重最大。其采用宅基地流轉和土地復墾兩種形式來實現增減掛鉤;（2）政府主導型的增減掛鉤運行模式既有利于推進新農村建設、合理規劃產業布局等優點，也存在著重視眼前利益，忽略質量指標、資金來源單一難以為繼等缺點。在此基礎上，筆者對當前增減掛鉤工作提出了正確合理看待指標、轉變增減掛鉤模式、制定科學監管制度等對策和措施，以期為未來制定城鄉建設用地政策提供參考。

關鍵詞：城鄉建設用地;增減掛鉤;新農村建設;雙鳳鎮

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.023

Research of Urban and Rural Construction Land Increase or Decrease Hook

——Take Shuangfeng Town for Case

LYU Xian-wang

（Yancheng Normal University， Yancheng， Jiangsu 224051， China ）

Abscart： At present， China's urbanization process is accelerating， the rapid economic development， increasing the construction land also need to ensure the number of basic farmland， increase or decrease the implementation of the linked. Using literature research method and the theory and empirical research method， introduces the Shuangfeng town of profiles and Shuangfeng town linked to changes in the status quo， pattern， the pros and cons analysis and put forward relevant suggestions. The research shows that the Shuangfeng town homestead circulation and land reclamation in two forms to implement the pothook. Shuangfeng town Taicang City linked area accounted for the largest proportion of the total area of the hook. Mainly uses the government dominant mode of operation. Through urban and rural construction land increase or decrease， so that the rural landscape， the layout of the industry more reasonable. But Shuangfeng town design linked to changes still exist a series of problems， if only pay attention to the balance of the number of ignoring the mass balance， the implementation of funding is difficult. At last， the author put forward some corresponding measures for the existing problems of the increase or decrease of the hook work.

Key words： urban and rural construction land; increase and decrease link; the new rural construction; Shuangfeng town

土地資源增減掛鉤是解決推進城鎮化進程中土地供需矛盾行之有效的方法之一，其具有統籌性強、規劃布局合理、資源節約利用等優勢。2008年國土部印發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，明確其內涵：依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標[4]。

縱觀諸多研究，學者們大都從宏觀層面解讀國家政策、分析影響機理等，但從微觀層面實證檢驗并不多。鄉鎮是我國最基層的行政機構，有承上啟下、溝通城鄉的重要作用。筆者以蘇州太倉市雙鳳鎮為研究對象，試圖從鄉鎮級這一微觀角度出發，解讀土地增減掛鉤辦法實行近10年來的效果，以期對未來土地規劃提供依據。

1 ? ?雙鳳鎮增減掛鉤基本情況

1.1 ? ?雙鳳鎮增減掛鉤的概況

目前，雙鳳鎮基本農田保護區面積3 749.0 hm2，主要分布在慶豐村、新湖村和新闖村。全鎮一般農地區面積324.3 hm2，分布在泥涇村和維新村。林業用地區面積359.0 hm2，分布在主要道路、河流兩側，村莊、湖泊四周等。城鎮建設用地區面積418.0 hm2，集中于鎮區。村鎮建設用地區面積661.7 hm2，分布于各規劃保留、發展的村莊（表1）。

2014年太倉市共復墾56.55 hm2，其中雙鳳鎮總共為17.9 hm2，所占比重為31.66%，分為7個小項目。從土地類型現狀看，自2006年實行增減掛鉤政策后，雙鳳鎮在保持農用地基本不變的情況下，積極推進土地增減掛鉤，通過土地置換、開發其他土地來保障城市建設用地的需求。農村用地基本不變或稍有增加，而建設用地與土地后備資源呈現出此消彼長的趨勢。預計到2020年，農用地為4 556.8 hm2，占土地總面積的72.10%;建設用地1 247.4 hm2，占19.74%;其他土地516.3 hm2，占8.16%。

1.2 ? ?宅基地流轉現狀

宅基地流轉是土地增減掛鉤的重要組成部分。隨著城鎮化深入推進，社會變遷加劇，人口向中心城市集聚，導致農村宅基地空置，造成土地資源極大浪費。雙鳳鎮于 2005年實施了宅基地流轉政策，主要采用以地換房的形式。凡在城鎮規劃區內，因城鎮建設需要，被拆遷住戶一律按有關規定進行拆遷補償，以公寓房進行安置。政府支持和鼓勵被拆遷戶接受貨幣安置，持幣進城、進鎮購買商品房。目前，新闖村和鳳中村126戶居民集中安置在鳳祥苑，置換出的2 500余hm2土地用于基本農田建設。

1.3 ? ?土地復墾現狀

土地復墾也是土地增減掛鉤的一部分，是指對于在生產建設活動和自然災害中被損壞的土地，采取一系列土地整治措施，使其達到可被重新利用的狀態[2]。雙鳳鎮土地復墾項目范圍東接吳塘河，南接太平河，西至周市鎮，北接楊林塘。項目區整理土地面積1 218.88 hm2，項目區凈增耕地84.08 hm2，涉及維新、新湖、新衛、新闖四村的土地。還規劃建設了明暗渠、農溝、泵站、機耕橋、田間道路等大量農田基礎設施。如今，項目區除了80%的土地面積為高產良田，新建的一批高標準蔬菜大棚也投入使用。土地整理惠及了項目區農民，更推動了現代農業建設。雙鳳鎮復耕的土地絕大部分已流轉給農業種植大戶，并組建了多個土地、蔬菜等專業合作社，使農民有了增收新載體，當地農業現代化發展步入快車道，形成了以優質稻米為主、無公害蔬菜為輔的區域品牌特色。

此外，雙鳳鎮新湖村洼地較多，比較難耕作的田地都被拋荒或者改成魚塘。通過復墾，填掉了原有散亂的廢溝廢塘，變成了連片成規模高標準的農田，同時通過建設水利灌溉設施，解決農田基本建設不配套和農田水利設施建設標準低的問題，坑塘水面和荒地全都被改造成了連片成方的耕地。土地復耕項目的實施，改善了農業生產條件與生態環境，大大提高了耕地質量，復墾后耕地田塊規劃標準、土壤肥力提高，水利設施得到改善，河道疏竣、修渠清淤、農田灌溉率高達90%。

1.4 ? ?雙鳳鎮增減掛鉤的運行模式

政府主導模式是雙鳳鎮增減掛鉤的運行模式（表2），即主要由政府對掛鉤政策進行組織和管理，政府負責各個項目的選址立項、編排規劃方案、籌措資金、監督工程執行情況、承擔運行風險等。各個企業實施策劃項目的具體內容， 建設安置區域并對原居民點進行復墾和整理，對項目質量負責。主要特點是從項目的開展、編排計劃到實施再到驗收都是由政府來嚴格控制和把關，資金投入主要來源于政府，監管方法則是以行政手段為主，各項指標的運用也由政府來控制。其目的是通過整體開發、利用和保護土地資源，優化土地利用結構，推進城鄉一體化，促進經濟社會全面、協調與可持續發展。

2 ? ?雙鳳鎮增減掛鉤的利弊分析

實施城鄉建設用地增減掛鉤政策改變了村莊空間布局雜亂無章的局面，促使基本農田形成連片集中，避免了土地資源浪費，提高了土地利用效率，優化了土地結構和空間布局，有利于形成集聚效益和規模效益。但是在項目管理實施過程中也出現了重指標、輕質量，資金不足，落實困難等問題。

2.1 ? ?雙鳳鎮城鄉建設用地增減掛鉤的優點

2.1.1 ? ?有利于推進新農村建設 ? ?在城市化的發展階段，人們向中心城市遷移，中心地理論效應明顯，其個人生活在城市，而居所卻空置在農村，人物分離現象明顯，致使大量土地資源浪費。增減掛鉤的實施開展，使農村零散居民點得到了整體規劃，有效管理。散亂的居民點被拆除，通過有效置換、新建居民區、退居還耕等措施，使耕地和基本農田片片相連，土地結構得到優化，土地資源集中，提高了土地資源利用率。而居民點發展趨勢由“大分散小集中”轉變為“大集中小分散”[3]，這一方式恰恰符合當前新農村建設的目標和要求，為推進新農村建設提供了支持和參考。此外。居民生活質量和環境也得到了改善，基礎設施齊全，醫療衛生教育等社會民生體系相應跟進，生活得到了更好的保障。

2.1.2 ? ?有利于產業合理布局規劃 ? ?產業的發展與擴張必然帶來空間布局的變化，其首要面臨的即是后備土地資源是否充足的問題。通過實施增減掛鉤，對新闖村、勤力村、鳳中村等村莊的綜合治理，耕地質量得到了提高、各項基礎設施得到了改善，農業經營化水平和規模化水平提高。通過置換和整合，雙鳳鎮為第二、三產業的發展提供充足的土地資源，優化了土地資源空間結構，在未來產業規劃布局中提供了便利，一定程度上緩解了產業發展城市擴張的過程中所面臨的土地瓶頸問題。

2.2 ? ?雙鳳鎮城鄉建設用地增減掛鉤的不足之處

2.2.1 ? ?耕地占補不平衡，重指標輕質量 ? ?耕地占補平衡要做到數量的平衡，更要做到質量的平衡。雙鳳鎮某些村舍進行建設用地整理過程中，片面追求耕地數量平衡，忽視耕地質量。目前，當地政府為緩解城鎮擴張壓力以及在自身利益的影響下，往往容易出現建設用地指標“未批先用”的現象、擅自擴大試點范圍、復墾的耕地質量不達標、沒有及時返回周轉指標等問題大量存在。具體項目實施的過程中存在占優補劣、注重指標看輕成果的現象，導致耕地補償的實施不完善，耕地質量下降，糧食產量受到了嚴重的影響，與“耕地面積不減少、質量不下降”的掛鉤政策要求不相符。

2.2.2 ? ?資金來源單一，落實困難 ? ?資金落實到位與否是增減掛鉤項目能否順利實施的關鍵與保障，資金斷層或后續供應不足就會影響到項目持續進行。目前，增減掛鉤項目資金的主要來源是政府撥款，項目從拆遷安置到耕地復墾所需資金量巨大，僅僅靠政府籌集這單一化的集資方式是遠遠不夠，所需成本巨大，以及后續的民生問題均需要考慮，資金短缺會影響增減掛鉤項目的如期實施。從當前情況來看，由于拆遷、補償成本過高以及民生等問題而導致雙鳳鎮無法按時下撥資金的現象確實存在，阻礙了增減掛鉤項目的順利實施。

3 ? ?雙鳳鎮增減掛鉤工作開展的建議

3.1 ? ?正確合理看待指標，保證開墾耕地質量

政府在實施建設用地增減掛鉤過程中，不能為了完成指標而對農村亂拆亂建，導致農村后續發展受到影響。要合理看待掛鉤指標，不盲目進行根底耕地占補，保證開墾耕地質量。在開墾耕地時，應盡量選質地好的后備土地資源[4]。后備土地資源的開發主要是由其先天條件（如土壤水溶鹽含量、有機質含量等）來決定，如果后備土地資源自然質量較低或者先天條件較差，投入再多的物力和人力，也很難獲得高質量的耕地。所以，在現有的后備土地資源中，應選擇宜耕性可取的、適合復墾的土地，能夠保復墾后的耕地質量較高。

3.2 ? ?轉變增減掛鉤模式，多元化籌措資金

雙鳳鎮目前采用的運行模式是政府主導型，項目實施力度、監管力度都較大，但同時也導致資金來源的單一性，資金難以為繼，易影響項目進程。雙鳳鎮應積極探索市場導向型的增減掛鉤運行模式，多方面、多渠道籌措資金，政府放權于市場，通過招標、引標等方法，引入有資質的建筑商和行銷商承建項目，同時政府不再是項目實施的主體，其職能轉變為規劃引導和服務監管。只有這樣，雙鳳鎮土地增減掛鉤項目的實施既有政府權威性的保證，也有多元化資金持續供給，項目實施才能順利進行。

3.3 ? ?制定科學監管制度，推動掛鉤有序進行

科學合理的增減掛鉤是新農村建設的推進器。在實施過程中，缺乏監管會導致項目中斷，實施方可能存在畏難情緒，應付完成項目，使其與原先的規劃發生偏離。因此，需要制定合理的項目監管體系，從項目的制定、規劃到項目的具體實施，每一環節都要通過驗證，政府及時跟蹤服務，確保項目進程的有序推進。只有制定科學制度監督約束掛鉤項目的實施，才能掛鉤健康、有序進行。

4 ? ?結束語

土地增加掛鉤為雙鳳鎮新農村建設發揮了巨大的作用，其優化了土地結構，改善了農村環境，促進了產業合理布局。但在過程中也容易忽視了土地質量的均衡，且資金落實較難。因此，在未來的建設中，建議合理看待掛鉤指標，保障高質量土地資源，建立多元投資機制，制定科學合理監管制度。增減掛鉤是一項新政策，獲取數據比較困難，本文存在一定的局限性，在一定程度上影響了分析結果的準確性。未來以雙鳳鎮為例，對不同城市的增減掛鉤研究是今后努力的方向！

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國土資源部.城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法 國發[2008]138號.[EB/OL] .（2009-03-02）.http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200903/t20090302_115435.htm.

[2] 張宇，歐名豪，張全景.鉤，該怎么掛——對城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策的思考[J].中國土地，2006（3）：23-24.

[3] 段瑞蘭，孫凱. 關于城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤政策的思考[J].山東國土資源，2007（11）：32-34.

[4] 張秋惠，薛劍，賈文濤.占補平衡怎樣“再平衡”——耕地占補平衡指標市場化交易機制研究[J].中國土地，2014（1）：43-45.