農村建設性用地的產權結構與配置指向

摘要：我國農村建設性土地的性質和權利歸屬長期模糊不清，致使農村土地從農業耕地向建設性用地的轉化缺少制度約束和成本約束，日益稀缺寶貴的農村土地資源得不到有效保護，從而危及了我國耕地紅線。由于沒有確定明晰的產權和法定審批程序，農村建設性用地的形成、使用和流轉狀況較為混亂，無法通過市場化途徑實現其價值。土地資源作為人類共同的生存環境和生產生活資源，內在地決定了其特有的公共屬性，也決定了國家對土地資源的公共管理權。要把國家管理和市場配置的決定性作用有機結合，科學合理地界定農村建設性用地性質，建立規范嚴格的審批制度和產權交易登記制度，消除農村建設性用地入市的制度障礙，實行城鄉土地同地同價，占補平衡、增減掛鉤，才能促進農村建設性土地的合理利用和有效配置。

關鍵詞：土地；建設性用地；農村耕地保護；糧食生產；增減掛鉤

基金項目：國家社會科學基金項目“馬克思主義經濟學中國化歷程研究”（13BJL005）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0022-05

我國農村中現在的建設性用地，是指村民住宅、集體公共設施和工商業生產經營而占用的農村集體土地。這一部分非農業生產用地，與農業生產用地存在著此消彼長的關系，其配置關系到農民生產生活、農村耕地保護和我國糧食安全等問題，值得深入研究。近些年來，由于城市建設占用農村耕地過多，國家提出了占補平衡和城鄉建設用地指標增減掛鉤等政策，雖然在一定程度上發揮了保護耕地紅線的作用，但在實施中農村建設性用地的性質缺乏明確界定，其形成、使用和轉讓等方面存在許多混亂現象。因此，有必要從源頭分析這一問題的由來和走向，為農村建設性用地的合理配置尋找對策。

一、農村建設性用地的演化特征

我國農村傳統的建設性用地，主要是指農民居住和農村基礎設施建設用地。農民在歷史上形成的村落中生活，舊有民居可以改善重建，或者因人口變化有所增加，但基本沒有出現對建設性用地的過高需求。改革開放后，國家鼓勵農村發展鄉鎮企業，農村土地大量被鄉鎮、村組乃至個人辦的企業占用。同時，農民為了改善居住條件，并考慮今后土地稀缺和價值增值，也不斷尋求擴大住宅面積，從而增加了建設性用地需求。這兩方面因素都造成了農村建設性用地的大幅增加。農村建設性用地大量增加，一方面是由于需求增加，另一方面是由于供給沒有約束。農村土地是集體所有，集體對土地的處置，缺乏嚴格的法定審批程序，農民在原有宅基地基礎上翻修或新建住宅，這在相當長時間內是不需要政府審批的，而只需知會村干部即可。直到1986年《土地管理法》出臺，才規定農戶在原有的宅基地、村內空閑地和其他土地上進行住宅建設，只要不是耕地，建筑面積不超過省級政府規定的標準，只需要經過鄉政府批準。在實際執行中，農戶借家庭人口多要求分戶建房，不花錢占用集體土地，是自身利益最大化的經濟選擇。在沒有用地指標約束下，鄉鎮政府和農村集體組織，不管是利益考慮還是人情考慮，都會放松對農戶住房用地需求的管制，導致住房用地供給十分寬松。

把耕地用于鄉鎮企業生產經營，更是有著發展農村集體經濟的金字招牌。耕地由農戶承包經營，農村集體組織現在已無法從中獲得收益，而轉為工商業生產經營，收益遠大于農業生產經營，可以壯大集體經濟實力，不僅增加了集體收益，還能提高農村干部個人收益，增強集體組織對農村工作的影響力和控制力。因此，改革開放后鄉鎮企業異軍突起，出現了“鄉鄉點火、村村冒煙”的局面，其產值一度占整個社會工業產值的半壁江山，同時必然要占用大量的土地資源。

城市發展需要農村土地，要由政府征用，還要經過復雜的審批程序，并通過市場競爭支付高額使用成本，獲得的還只是土地使用權。而農村工商業生產用地，不需要經過嚴格審批和市場競價。1986年《土地管理法》規定，農村鄉鎮企業用地只要符合鄉鎮規劃，縣級人民政府就可以審批。雖然經1998年修訂后規定，任何單位和個人建設用地都要依法申請使用國有土地，但是在第43條仍規定，鄉鎮企業和村民建房以及鄉村公共設施和公益事業建設用地，經依法批準使用農民集體所有土地的除外。雖然也對農村土地用于非農建設作了限制，但是，農村土地被大量用于非農建設的不良態勢已經形成。即便在管理日趨嚴格的情況下，縣鄉政府和農村集體組織出于追求政績和發展經濟的需要，依舊通過放松農村集體土地管制，低成本獲取土地資源，大規模地進行非農建設開發。由此，大量農村耕地轉化為建設用地，全國18億畝的耕地紅線越來越難以保障。而這一問題形成的根源，在于農村土地，包括建設性土地的性質和權利歸屬長期模糊不清，致使農村土地從農業耕地向建設性用地的轉化缺少制度約束和成本約束，日益稀缺寶貴的農村土地資源得不到有效保護。

二、農村建設性用地的性質、權利歸屬和價值分析

土地作為社會生產生活的重要因素，其性質涉及國家、所有權人和使用權人的各方利益，要從產權性和用途性兩方面對土地性質和權利歸屬進行分析，產權和用途的不同對土地價值產生不同影響，也關系到相關權利人的權利行使和土地利用。

1. 土地的公共屬性

土地資源是糧食生產和住宅建設的基本資料，是人類共同的生存環境和生產生活資源，由此內在地決定了其特有的公共屬性。馬克思在《資本論》第3卷談土地所有權時，曾經說過這樣的話：“從一個較高級的經濟的社會形態的角度來看，個別人對土地的私有權，和一個人對另一個人的私有權一樣，是十分荒謬的。甚至整個社會，一個民族，以至一切同時存在的社會加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的受益者，并且他們應當作為好家長把經過改良的土地傳給后代。”① 這實際就是告訴我們，在當今社會主義條件下，土地具有特殊的公共屬性，這種公共性也決定了國家對土地資源的公共管理權，并影響著農村土地所有權的行使。也就是說，不管土地所有制是什么性質，哪怕是完全個人私有，作為一種特殊資源，也不可能由所有權人完全支配和處置。在任何國家，土地所有權都只能是部分產權，而不是全部產權。當土地所有權與社會公共利益發生矛盾時，由于其地理位置不可變動的自然屬性，決定了所有者權利要向公共權利退讓。這種退讓主要體現在三個方面：（1）因公共事業建設需要，對非政府掌握的土地進行征用時，不能因為土地及其附屬物歸屬于個人而拒絕被征用，私有產權此時要服從社會公權。當然這只是在公共建設需要并且沒有其他選擇的情況下才可以退讓，而不是任何時候都要向政府公權力退讓。土地的商業利用，完全可以通過土地市場進行權利轉讓，政府公權力只能規范約束土地市場交易秩序，不能直接參與土地市場交易，否則將影響公權力的公正行使。（2）土地所有者要接受政府的用途管制。政府有權對轄區內所有土地的用途進行規劃管制，這是政府在整個社會管理中一項必要的公共管理職能，集體所有的農村土地，也不能免除政府的土地用途管制權，因為政府負有轄區內所有居民得到溫飽、安居樂業的義務，首先要通過土地用途管制，保證居民的糧食供給。只有在土地用途符合規劃管制要求的基礎上，政府才會對土地的使用和轉讓權利給予保護，允許土地收益按照產權歸屬進行合理分配。（3）土地增值收益也不能完全歸所有權人與使用權人。土地因地理位置優越而形成的價值增值即級差地租部分，主要是經濟社會發展而不是私有投資的產物。馬克思說：“這種自然條件在自然界只存在于某些地方。在它不存在的地方，它是不能由一定的投資創造出來的。”② 因此，土地因地理位置優越而形成的價值增值不能完全歸所有者或使用者，政府有權通過土地增值稅等方式，參與土地價值增值的分配。

2. 我國土地的兩種不同所有制性質和權利行使

與國有土地相比，農村土地屬于集體所有，這是我國法律明文規定的。這種集體所有權，本來應該擁有更大自主權，但現行法律卻規定農村集體土地所有權和使用權都不能對外轉讓，只有在被政府征用、從集體所有變更為國家所有后，才可以由國家出讓使用權。這實際上否認了農村集體的土地所有權，農村土地成了國有土地的未明權部分。在集體內部，村民以承包的方式行使農業生產土地使用權，擁有耕地的經營、流轉、收益等權利，而集體對承包地的處置和收益權則非常有限；耕地的所有權與使用權（承包權）、經營權可以分置，集體所有權也不會影響使用權的流轉和經營權的行使。農村宅基地雖是集體所有性質，但是住房卻是農民自建，屬于私有財產，而且大部分宅基地和住房是農民祖祖輩輩生活延續的產物，農民對現有宅基地和土地上的住房具有自然物權，這些土地以及其上住宅，農民有權加以利用與處置。但是，目前法律卻因宅基地的集體所有性質，只讓農民在本集體范圍內處置住房，不能向集體外轉讓，嚴重限制了農民住房的財產所有權處置。

改革開放后，農村各類集體自辦、或招商引資辦起的各式“鄉鎮企業”，客觀上形成了農村建設用地的經營性主體。由于是以集體名義舉辦，其土地所有權和使用權都沒有進行過變更，依舊是集體土地?，F行《土地管理法》禁止農村集體土地上市交易，農村建設用地的占用和流轉都能不涉及集體土地所有權變更?，F實中集體建設用地的使用多以租用方式在不同主體之間進行流轉，反映了集體土地權屬行使的巨大障礙，也影響了集體土地的收益和長期利用。

3. 農村建設性用地的價值分析

農村建設性用地從使用價值即用途方面看，主要用于滿足非農業生產的村民建房、農村公共事業和工商業發展需要。從獲取成本即成本價值方面看，集體內部由農地向建設性土地轉換，幾乎不花成本。傳統的農村住宅建設，集體內部成員基本是無償獲得土地，最多只是象征性付費；為本集體服務的公共設施也是無償占用土地；工商業經營用地，集體內部無償，實行承包經營的，承包者要向集體支付一定租金。從機會成本方面看，這些土地如不用于建設，在我國絕大多數地區就是用于農業生產，但是農業生產比較收益低，所以，建設性用地的機會成本也是可以忽略不計的。因此，農村建設性用地的價值分析主要應著眼于其市場價值。

根據馬克思經濟理論，土地是沒有價值的，“因為土地不是勞動的產品，從而沒有任何價值?！雹鄣?，“沒有價值的東西在形式上可以具有價格”④，并通過其價格而商品化和資本化。在土地所有權與經營權相分離的前提下，為了獲得經營土地的許可，經營者必須向所有者支付租金，“資本化的地租表現為土地價格或土地價值。”⑤ 在現代社會，要獲得土地的經營權，就必須支付一定的租金，租金的多少，與土地所能帶來的收益正相關。因此，土地的市場價值歸根結底取決于土地所能帶來的收益。在充分競爭的市場經濟條件下，收益又決定著人們對土地需求的強度，在土地供給總量既定的前提下，土地的市場價值主要取決于社會對土地的總需求，現在又主要取決于總需求中占大頭的城市建設和工商業發展的需求。在我國，如果城鄉土地不存在由于不同性質而造成的二元入市體制，建設性土地的價值則更多地與城市化相關。城市規模擴張使土地價值逐步上升，農村建設性土地的價值上漲是城市經濟擴散帶來的，與所在區域城市規模、經濟總量和交通狀況息息相關。地理位置偏遠的農村，建設性土地的市場價值要遠遠低于城市及其近郊土地的價值，即便農村建設性土地可以自主入市，也只有地處城市附近，或風景環境優越地區的少數土地，才具有較高價值，大部分農村建設土地并沒有明顯的市場價值。因為農村住宅用地不能進入市場交易，村集體成員可以從集體無償獲取土地自建住房，相互之間轉讓成本也很低。農戶一旦想永久脫離農村而出讓自有住宅，二手房買賣能獲取的收益不會超過住房建造成本。農村鄉鎮企業如果經營不善導致企業解體，占用的土地基本不能退還為耕地，即便可以與城市土地一樣上市交易，由于遠離城市沒有優勢，得不到其他工商業者青睞，往往成為集體的負資產，除非有人看中農村廉價勞動力資源和低環境管制成本而愿意前來投資。所以，從根本上說，即便放開農村建設性用地的使用權轉讓，也不會造成農村建設性用地的過度需求，土地還是會按照市場經濟的供需規律和規劃用途來實現其市場價值和有效利用。

放開農村建設性用地的使用權轉讓，必將增加整個社會建設性土地的總體市場供給，從而縮小城市土地供給壟斷造成的城鄉土地巨大差價，減少城鄉之間在土地收益分配上的矛盾。如果城市居民看中農村住宅，愿意支付費用購買，這不僅可以增加農民財產收益，還可以增加農村和整個社會的建設投資，對于農民和社會都是有益的。但是，現行法律限制農村建設性土地上市交易轉讓，其對外的使用和轉讓就不能辦理手續，無法經過法定程序審批確認。這種制度障礙，既影響了建于其上的農民私房的產權轉讓和價值實現，無法實現農民財產性收入，也影響農村集體工商業用地的市場價值實現。偷偷地私下轉讓，其成交價格遠遠低于合法交易的市場價。城鄉土地的巨大價差，使一些地方政府和農村集體在利益驅使下，甚至把農戶承包地也以所謂流轉的名義，轉變為建設性用地⑥。對于承包地被流轉為建設性用地的農民，他們關注的只是不低于承包收益的土地流轉費能不能夠持續獲得，不會過問土地用途。而那些土地流轉接受方，多是地方政府和農村集體招商引資優惠政策的享受者，只保證經營期內流轉費用的支付，至于今后土地能否繼續用于耕作或能否延續付費，則不為他們所考慮。這說明農村建設性土地由于缺乏明確的權利歸屬、產權登記和長期規劃不能上市交易，這些土地實現的價值不是真正的市場價值，而是一種扭曲的價值⑦。

當前，我國農村建設性土地在被另一種方式市場化，即國家推出的城鄉建設性用地指標增減掛鉤政策，使農村建設性用地進入了整個社會建設性用地市場，成為社會建設性用地的組成部分。為了保障18億畝耕地紅線不被突破，城市建設性用地增量要嚴格控制，而城市在經濟擴張下不可避免要進一步增加建設性用地指標，只有實行城鄉建設性用地統籌和指標增減掛鉤，才能有效避免耕地總量進一步減少。要穩定整個社會耕地面積，守住耕地紅線，只能把社會建設性用地作為一個整體，不同用途的土地總量保持不變，但土地的區域分布可以變化。在城市規模繼續擴大的情況下，只能對農村現有建設性用地進行清理，有的重新規劃為城市建設性用地，有的恢復為耕地。這樣，農村建設性用地獲得了進入市場的機會。但是在這種政策下，農村建設性用地的價值并不是來自于土地的建設性需求，而是來自于對社會建設用地指標的控制。如在采用“地票”模式實施這種政策的重慶市，地票表示農村建設性用地指標，愿意出讓地票的，往往是地理位置偏僻的農村，而離市區較近的農村，則很少有農戶愿意出讓。這說明農戶對土地的區位價值有清醒的認識，市場價值高的土地就會待價而沽不輕易出手，低的則是能出手時就出手，因為擺在手里一分錢也得不到⑧。而從社會看，農村建設性用地轉換為耕地，主要是使宅基地的價值得到提升，其價格取決于城市建設用地需求和退耕宅基地的供給量，而農村經營性建設用地如果不能再復墾為耕地，在目前向集體外成員轉讓受法律限制的情況下，其價值就無法得到社會承認。雖然在理論上進入了社會建設性用地市場，卻不能實現土地的有效利用和價值增值。

三、現階段農村建設性用地合理配置的對策指向

農村建設性用地的合理配置應該充分發揮市場對資源配置的決定性作用，同時強化政府對土地資源的公共管理權。政府應該管住土地的用途和總量配置，放開農村建設性用地使用權的轉讓，讓土地所有權的市場主體地位得到充分實現。

1. 規范和完善現行土地占補平衡和城鄉建設用地指標增減掛鉤政策

保證耕地總量不變，只能是對城鄉的建設性用地進行總量控制和統籌使用，已經推出的占補平衡和城鄉指標增減掛鉤政策，都是為了保證耕地總量不變的做法，但二者著眼點不同。占補平衡著眼的是荒廢地復墾，由于荒廢地數量有限，許多地方沒有這樣的土地可供復墾，而城市住宅和工業用地缺口依舊很大，致使城市土地價格不斷攀升。土地需求者必然想一切辦法獲取土地，其目光轉向沒有嚴格產權和法律制度約束的農村土地。各地違法用地、強制拆遷、未批先建、以流轉名義將耕地甚至基本農田轉用于非農業生產等現象屢禁不絕。而城鄉用地指標增減掛鉤，著眼于減少農村建設性用地面積，相應增加城市用地指標，以達到保持耕地總面積不變的目標。要實現這一目標，必須把農戶和農村集體退讓建設性用地的行為建立在自愿的基礎之上，通過市場化運作，實現農村建設性用地尤其是宅基地的市場價值，只有這樣，才能保障農村集體和農戶的土地權益，實現農村建設性用地的集約化利用，同時達到保障耕地總面積不變的目標。為此，必須加快破除農村建設性用地現行配置中的制度性障礙，加強對占補平衡和增減掛鉤政策實施的規范引導，使之成為我國當前農村土地制度改革的重要突破口。

2. 強化農村土地用途規劃和建設規劃

農村建設性用地長期以來處于無規劃、無監管、無法律約束的狀況，帶來了許多問題。農村村落建設隨意零亂，農戶各自為政，根據各自條件和喜好建設形態各異的各式建筑，缺乏規劃指導和相應的法律約束，土地利用率低。實際上，只要為農村提供適合的規劃和房屋建設標準圖庫，農村也可以集約使用土地，實現美麗的鄉村環境。但是改革開放以來，我們的注意力主要在城市，每一任領導都把城市規劃調整和實施作為自己執政成績的一個主要內容；而對農村，則以農村土地集體所有和農民的守舊傳統、實際能力等因素為由，沒有對農村建設進行有效規劃并嚴格執行。實際上，改革開放后正是農村變化最快時期，許多農村家庭收入有了較大提高，農民大多翻建了自己的房屋，是進行規劃和建設性用地整理的最佳時期，但是我們卻錯過了。近些年，一些具有歷史文化意義和旅游價值的村落，得到重視和開發，在原有風貌下進行了規劃和建設，體現了村落原有的人與自然環境融合的居住理念。這說明對農村進行必要的建設規劃，是解決農村衰落、提高農村建設性用地使用率的主要出路。要加強農村土地用途規劃，強化政府在土地用途規劃和管制上的法定職責，嚴格控制農村建設性用地的新增面積，土地用途不經法定程序嚴禁進行變更，一旦出現，即采取嚴厲懲處措施，甚至取消土地的原有產權歸屬，將土地無償收歸國有。

3. 嚴格限制工業生產占用農村土地

把工業化生產集中在相應的開發區、科技工業園區等指定區域，以保護農村自然生態，這是經濟規?；s化發展的需要，也是對農村土地資源合理利用和保護的另一條途徑。改革開放初期我們鼓勵鄉鎮企業發展，這是由于當時整個社會缺乏資本和市場參與主體，鄉鎮企業是促進社會各方參與經濟發展的一種做法。但鄉鎮企業這種發展模式在今天已經沒有合理性和經濟性，沒有充足的資本、經營管理人才和技術，只憑借土地資源和發展熱情，在日益成熟完善并且競爭激烈的市場中很難成功。遍地開花的鄉鎮、村辦和農村私人企業，不僅對農村自然生態帶來嚴重破壞，還是對經濟規律的一種漠視。工業生產應該分工合理、集中建設、配套完善，以便提供公共服務和實行環境保護。應該說，當前農村已經具備嚴格控制建設性用地增長的條件和時機。一方面，農村大規模住房建設高潮已經過去，農村人口總體上在不斷萎縮；另一方面，在市場日漸成熟下，農村工業化的優勢和需要已經不再存在，農村工業已被城市的規模集約工業所取代。當然，這并不能保證農村不再繼續擴大建設性用地面積，因為在環境約束不斷加強的城市，一些高污染企業把目光轉向了環境管制低的農村，這樣的工業化擴張帶給農村的不是發展機遇而是陷阱，農村環境損壞將給村民帶來永久的生存困境。所以，必須嚴格控制城市工業下鄉，絕不容許污染企業易地再搞污染。

4. 建立農村建設性用地交易平臺，實行城鄉建設性用地交易同地同價

當前，一方面城市建設性用地緊缺，對土地的需求依舊巨大；另一方面城市建設性土地的使用還存在著巨大閑置與浪費。城市居民住宅用地的利用率較高，但很多城市特別是三線、四線城市，居民擁有兩套以上甚至更多住宅，大量住宅是投資而不是居住，說明這一部分建設性用地存在閑置和浪費。而許多工業項目用地是地方政府招商引資優惠政策的一部分，政府目標不是眼前的土地收費，而是將來工業項目的產值和稅收收益。許多開發區為了吸引投資，圈占了大量土地，進行了基礎設施建設，土地出讓費卻征收很少，一些企業只表示了投資意向，就預留了大量土地并長期閑置，造成工業項目建設用地的利用率很低；一些企業雖然建設了廠房，但生產開工不足，廠房和土地也是長期閑置。這些情況說明，城市建設性用地本身還有大量潛力可以挖掘。不過，由于挖掘現有土地潛力的做法不能給政府帶來直接收益，并且牽扯各方利益，地方政府不愿意通過這種方式實現土地集約利用，而是把目光繼續盯住制度約束少、獲取成本低、收益相對高的農村土地。只有允許農村建設性用地直接上市交易，實現城鄉同地同價，才能消除土地巨大差價帶來的地方政府征用農地的利益驅動力，使之不能通過征用農村土地獲得直接收益，不再積極主動尋求對農村土地的侵占。同時，同地同價也會使用地單位考慮用地成本，努力尋求集約化利用途徑，充分發揮市場對土地資源，尤其是建設性土地資源配置的決定性作用。土地可以因地理位置和用途不同形成不同價格，但是土地資源屬性應該是一樣的。作為同種資源，城鄉建設性用地應該有共同的價格衡量標準和市場交易平臺。只有實行同地同價，才能使地方政府從農村獲得的土地成本高于收益，促使地方政府包括農村集體進一步規范集約利用土地。

注釋：

①②③⑤ 馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第878、726、702—703、704—705頁。

④ 馬克思：《資本論》第1卷，人民出版社2004年版，第123頁。

⑥⑦ 沈孝強、吳次芳、陸汝成：《集體建設用地使用權入市改革的利益衡量：一個分析框架》，《經濟體制改革》2015年第2期。

⑧ 高圣平、劉守英：《集體建設用地進入市場：現實與法律困境》，《管理世界》2007年第3期。

作者簡介：賈后明，江蘇鹽城師范學院經濟法政學院教授，江蘇鹽城，224051。

（責任編輯 陳孝兵）