國家監察立法的六個基本問題

江國華++彭超

摘要：國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。“凡屬重大改革都要于法有據”，在改革試點實踐的基礎上制定《國家監察法》確認鞏固并全面推行監察體制改革成果勢在必行。《國家監察法》立法需要明確六個基本問題：其一，明晰立法目的，國家監察立法以建立集中統一、全面覆蓋、權威高效、監督制約的監察體系為目的；其二，明確性質定位，國家監察委員會屬于國家機構，與黨的紀律檢查委員會合署辦公；其三，確定職責屬性，國家監察委員會專責行使國家監察職能；其四，界定職權范圍，國家監察全面覆蓋行使公權力的公職人員；其五，建立銜接機制，國家監察委員會與司法機關相協調銜接；其六，構建監督機制，國家監察權自身接受黨、人民代表大會和社會的監督制約。

關鍵詞：監察立法；監察體制改革；國家監察法；監察委員會；監督制約

基金項目：中國法學會“研究闡釋黨的十八屆六中全會精神”重點專項課題“國家監察立法研究”[課題編號：CLS（2016）ZDZX12]

中圖分類號：D922.114 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0118-07

2016年10月27日，黨的十八屆六中全會提出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督”。同日，中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產黨黨內監督條例》也作了同樣的規定。① 這是黨的文件和黨內法規首次將“監察機關”與人大、政府、司法機關一同并列提及，并首次提出“監察機關”這一現行憲法規定的國家機構之外的主體。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），部署在上述三省市設立各級監察委員會，要求試點省市從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。《方案》強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。同時，《方案》明確指出，由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關；黨的紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公。這既是重大的政治改革，也是重要的“治道”探索，是“政道”與“治道”的雙重發力。②

建立集中統一的國家監察制度，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，對于遏制權力濫用，構建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗有效機制具有重要的意義。這一組織和制度創新的重大政治改革，需要修改《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）并制定《中華人民共和國國家監察法》（以下簡稱《國家監察法》），通過制定法律明確國家監察立法目的、國家監察委員會的性質定位、職責屬性、職權范圍，建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，并構建對監察委員會自身的監督制約機制等六個基本問題。《國家監察法》必須落實《方案》的頂層設計，明確上述六個基本問題，形成具體的國家監察法律制度。惟此，才符合“凡屬重大改革都要于法有據”③ 的法治治理要求，也才能更好實現深化國家監察體制改革之目的。

一、國家監察立法的宗旨與目的

《方案》明確強調，深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構；實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系；同時，也要強化對監察委員會自身的監督制約。概括而言，即是確立了國家監察體系建設的十六字原則：集中統一、全面覆蓋、權威高效、監督制約。《國家監察法》立法必須以這十六字原則作為指導：

其一，集中統一。即是要整合反腐敗資源力量，改變現有的反腐敗“三駕馬車”（中國共產黨紀律檢查委員會、政府監察機關、司法機關）并駕格局，實施組織和制度創新，由監察委員會集中統一行使反腐敗國家監察職能，具體意涵有三：（1）權力的集中，即整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等職權，集中由監察委員會專責行使；（2）機構的統一，即成立獨立的監察委員會，各級監察委員會由各級人民代表大會產生，在組織機構上獨立于“一府兩院”，形成“一府一委兩院”（“一委”即監察委員會）的國家機構新格局④；（3）黨中央集中統一領導，監察委員會是黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，要堅持黨中央的領導，接受黨中央的監督。黨的紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公，也正是為了更加有利于實現黨對國家監察工作的集中統一領導。需要注意的是，為確保監察委員會依法獨立行使監察職權，在監察工作上監察委員會實行“垂直領導”，同時接受產生它的人民代表大會的監督，但是同級黨委不得干涉監察委員會工作。

其二，全面覆蓋。即是要實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，具體意涵有三：（1）全面覆蓋全部公職人員，包括黨員和非黨員。黨的紀律檢查委員會只能監督檢查具有黨員身份的公職人員，而國家監察委員會則監察全部公職人員，包括不具有黨員身份的公職人員；（2）全面覆蓋全部國家權力運行機關。現行的行政監察制度之下，監察部門是政府的一個職能部門，其監察覆蓋范圍只包括國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他人員。⑤ 即行政監察只覆蓋國家行政權力運行機關。國家監察則覆蓋全部國家權力運行機關，包括立法機關、行政機關和司法機關，即國家監察委員會可以對“一府兩院”和其他公職人員進行監察監督，不再限于行政權之內；（3）全面覆蓋公務員法所規定的公務員范圍。我國公務員法規定的公務員范圍包括了行政機關工作人員，同時還包括中國共產黨機關、人大機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關、工商聯機關的公務員，以及參照公務員管理的人員。亦即只要行使公權力并由財政供養，都是廣義的公務員。⑥ 將“行使公權力”作為納入監察范圍的標準，有利于實現監察“全面覆蓋”的目標。監察委員會的監察覆蓋范圍除了國家公務員法所規定的國家公職人員之外，還包括以下五大類：一是由法律授權或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員；二是國有企業的管理人員；三是公辦的教育、科研、文化、醫療、體育事業單位的管理人員；四是群眾組織、自治組織中的管理人員；五是其他依法行使公共職務的人員。這即意味著，所有行使公權力的公職人員都在監察之列。

其三，權威高效。即是要保證國家監察委員會的權威地位和獨立品格，確保其能高效履行國家監察職能，具體意涵有三：（1）國家監察委員會具有較高的法律地位。國家監察委員會由國家最高權力機關全國人民代表大會產生，地方各級監察委員會由地方各級人民代表大會產生，其在法律地位上與“一府兩院”平行，不再是政府機關一個內設部門；（2）監察委員會集中統一行使監察職權。監察委員會集中統一行使對所有公權力部門及其工作人員監察的職權，整合了政府內部的監察機關、預防腐敗部門和政府外部的人民檢察院的反貪污賄賂部門、反瀆職部門，以及檢察院內部的預防腐敗局的職能⑦；（3）監察委員會實行垂直領導體制。監察委員會在人員選用和監察工作上，都接受上級監察委員會的領導，同時接受產生它的人民代表大會的監督，同級黨委不得干涉監察委員會的工作。以此確保監察委員會的獨立性和權威性，能夠對同級黨政機關、司法機關及其公職人員，尤其是對公職人員中“關鍵少數”領導干部進行監督。

其四，監督制約。“有權必有責，用權受監督”，監察委員會集中統一行使監察職權，必須受到更為嚴格的監督制約，具體而言有四：（1）黨的監督。由于黨的紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公，這里說的黨的監督不是指同級黨的紀委的監督；又由于監察委員會實行垂直領導體制，為保證監察委員會對同級黨委的監督實效，這里的黨的監督也不包括同級黨委的監督；因此，針對監察委員會的黨的監督，是指上級黨委和上級紀委的監督；（2）人大監督。各級監察委員會都由同級人民代表大會產生，因此必須接受產生它的人民代表大會的監督，包括報告工作、接受詢問、質詢、罷免等；（3）內部監督。內部監督即自我監督，黨的十八屆三中全會后，中紀委成立紀檢監察干部監督室，加強對中紀委監察部機關、各省區市、中央和國家機關紀檢監察干部的執紀監督，效果明顯。⑧ 國家監察委員會和中紀委合署辦公，將進一步強化這種自我監督機制；（4）社會監督。社會監督主要包括公民個人監督和社會媒體監督，公民個人依據《憲法》第41條規定，可以對監察委員會及其工作人員提出批評建議、提出申訴、控告或者檢舉；社會媒體則可以通過調查和報道形成全方位、24小時的監督。

二、監察委員會的性質與定位

根據《方案》的要求，由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關；同時，黨的紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公。由此可以確定以下三點意涵：其一，各級監察委員會由同級人民代表大會產生，這表明監察委員會由同級人民代表大會產生、對產生它的人民代表大會負責并報告工作、受產生它的人民代表大會監督，因而監察委員會與由同級人民代表大會產生的“一府兩院”處于同等法律地位；其二，監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，這表明將監察權從行政權中剝離出來，交由監察委員會專門行使，是對國家權力的重新配置，行政權不再領導監察權，監察權直接向產生它的人民代表大會負責；其三，黨的紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公，實現黨的紀律檢查和國家監察無縫對接，是建立“全面覆蓋”監察制度的內在要求。然而，正是因為監察委員會“由人民代表大會產生”和“與黨的紀律檢查委員會合署辦公”讓人們對監察委員會的性質定位產生了猶疑，即監察委員會究竟屬于國家機構還是屬于黨的機構，亦或監察委員會是黨的機構國家化嗎？

將監察委員會的性質定位為國家機構，制定《國家監察法》規范監察權的運行更符合國家治理能力和治理體系現代化、法治化的要求，理由是：

第一，黨政分開是政治體制改革的成果之一。改革開放以來，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領導集體特別強調黨政分開的重要性，極力反對以黨代政。“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題，這是關鍵，要放在第一位。”⑨ “黨要管黨內紀律問題，而對于法律范圍內的問題應當交由國家和政府管”。⑩ 黨政分開是為了解決黨政不分、以黨代政問題，理順黨與國家政權的關系而進行的一項黨和國家領導體制的重大改革。黨的十三大報告即指出：“黨政分開即黨政職能分開”，要避免黨政不分、以黨代政的弊端，使黨能夠處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，不使自己成為行政工作的執行者，成為矛盾的一個方面，從而擺脫各種繁雜事務的干擾，發揮“總攬全局、協調各方”的領導作用，并能夠真正履行監督的職能。將國家監察委員會定位為國家機構，更有利于強化和改進黨對國家監察工作的領導和監督。

第二，監察委員會由國家權力機關產生，其性質定位自然是國家機構。《憲法》第57條規定：中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。第96條規定：地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。各級監察委員會由同級人民代表大會產生，即表明監察委員會行使的是國家權力機關授予的職權，監察權的性質屬于國家權力，行使監察權的機構應當屬于國家機構。需要強調的是，國家監察委員會是一個獨立的國家機構，而不再是政府機構的一部分，其法律地位與政府“平行”，是國家權力機關產生的獨立的國家監督機關。

第三，黨的紀律檢查委員會和監察委員會“合署辦公”，并不是黨的機構國家化，也不能因此淡化甚至否認監察委員會作為國家機構的性質。11 黨的機構和國家機構在機構性質、產生方式、職責權限、工作依據、工作內容、工作程序、工作方法等方面都不相同。黨的機構由黨的代表大會產生，依據《中國共產黨章程》和黨內法規具體管理黨的事務、黨組織和黨員；國家機構由國家權力機關產生，依據憲法和國家法律具體管理國家事務、管理全體公民。紀檢監察合署辦公，避免了權力運行中二者間的功能沖突和相互推諉現象，有助于形成權力監督的合力，提升監督績效；也有助于精簡機構，節省人力、物力、財力，提升監督效率；同時，對于中國特色權力監督體系的合理化，實現黨紀與國法的結合，優化黨政關系，都具有重要的理論與實踐意義。12

黨的機構和國家機構“合署辦公”，“充分顯示了政黨在反腐敗中的中心地位”13，意味著職能上有分工但又密切配合，以此形成國家監察的強大合力，實現監察的全面覆蓋。實行中國共產黨紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公，既要充分發揮紀委的黨內監督作用，又要保證國家監察機關依法獨立行使職權。14 從中央層面而言，中紀委的主要職能，是對黨組織和黨內黨員領導干部進行監督，執紀問責；國家監察委員會的職能，是對所有公權力主體進行監督，意味著所有國家財政供養的組織、群體都有必要納入國家監察范圍，包括法院、檢察院、公立醫院、公立學校，都納入監察范圍。15

三、監察委員會的職責屬性

《方案》明確指出，監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，其實質是國家反腐敗工作機構。16 當前，我國反腐敗領導體制和工作機制的總框架是：黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與。實踐中，反腐敗職能機構呈現的“三駕馬車”結構意味著，國家監察職能被分解成三塊，分別由中國共產黨紀律檢查機關、政府監察機關和國家司法機關行使。這種“分散型”國家監察職能配置模式存在諸多弊病17，國家監察體制改革即是要型構“集中型”國家監察職能配置模式，由監察委員會集中統一專責行使國家監察職能。因而，《國家監察法》應明確監察委員會的職責是專責履行國家監察職責。對國家監察職責的理解，有以下三個維度：

其一，國家監察不能等同于黨紀檢查。國家監察的依據是憲法和法律法規，監察監督的對象是行使公權力的公職人員，監察的目的是確保公職人員職權行為的廉潔性，監察機關有權依法作出國家法律處分；黨紀檢查的依據是黨章和黨內法規，檢查監督的對象是全體黨員，檢查的目的是確保黨員行為的合紀律性，紀檢機關有權依紀作出黨內紀律處分。從行為標準嚴格程度而言，黨規黨紀嚴于國家法律18，紀在法前、紀嚴于法19；從監督范圍覆蓋廣度而言，黨紀檢查覆蓋全體黨員，國家監察覆蓋全體公職人員，二者是“相交圓”的關系；從處分性質而言，黨紀處分是黨內處分，國家監察處分是國家法律處分，二者性質不相同。

其二，國家監察范圍廣于行政監察。國家監察全面覆蓋行使公權力的公職人員，應當將監察對象擴大到中國共產黨各級機關、各級人大及人大常委會機關、各級國家行政機關、各級政協機關、各級審判機關、各級檢察機關、民主黨派機關、部分社會團體機關的工作人員，實現監察對象全覆蓋20；而現有的行政監察僅覆蓋行政機關。

其三，國家監察不能替代檢察監督。國家監察職能整合涵括了檢察機關反貪污賄賂、反瀆職侵權和職務犯罪預防三項職能。監察體制改革要求實現檢察機關上述三項職能、機構及人員的轉隸，但是，這并不意味著監察委員會成立后，就完全替代了檢察監督、代行檢察職能。上述三項職能轉隸于監察委員會之后，檢察機關仍然履行對監察委員會調查的法律監督權、對涉嫌違法犯罪的批準逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等方面的職權，其對公職人員（包括監察委員會及其工作人員）的職權行為仍然依法負有監督的職責。

四、監察委員會的職權范圍

國家監察職權全面覆蓋行使公權力的公職人員，是《國家監察法》立法的目標。在“全面覆蓋”這一目標原則指導之下，《國家監察法》的具體制度規定需要從職權種類、監察對象、職權邊界三個角度來劃定國家監察權的職權范圍：

其一，職權種類。根據《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，監察委員會履行監督、調查、處置職責。《國家監察法》可以確定監察委員會的三大職權：監督權、調查權、處置權。具體而言：（1）監督權。監督檢查公權力機關履行國家法律法規規定的職責情況，以及公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政及道德操守情況；（2）調查權。即對違反法定職責的公權力機關和違反法定職務行為規范的公職人員進行調查，通過調取證據查明違法犯罪問題是否存在。具體而言，是指調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為。為履行調查職權，監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。需要注意的是，在全面依法治國和實施法治反腐敗戰略要求下，現有的“雙規”、“兩指”面臨諸多合法性詰難，必須對它們進行法治化改造，這是法治反腐的內在要求。《國家監察法》可以參考公安機關采取的“留置”措施對“雙規”和“兩指”進行嚴格的限制和規范，從權限、時限、程序、規則等予以限制和保障，形成嚴密的規則體系，將其納入法制軌道。（3）處置權。即針對調查的違紀違法情況依據黨內法規、行政紀律和國家法律法規進行審查定性并給予處分處理。具體包括兩種情況：一是違反黨紀和行政紀律，根據違紀嚴重程度不同可依次給予紀律處分，如警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等；二是違法犯罪，需要將調查的材料移送司法機關依法追究刑事責任。需要強調的是，處置權并非違法犯罪最終判定權，即監察委員會不能判定被調查人構成犯罪，只能依據黨紀和行政紀律對違紀者進行處置；涉嫌違法犯罪的，監察委員會在調查取證后必須移送給檢察機關，由檢察機關在對證據材料進行認定后提起公訴，最終交由法院裁判是否構成犯罪。

其二，監察對象。“全面覆蓋”有三個維度：（1）從權力種類來看，全面覆蓋全部公權力，即覆蓋立法權、行政權、司法權、監察權等全部國家公權力；（2）就權力運行過程而言，全面覆蓋權力運行的全過程，更加注重事前、事中監督，而不是僅僅進行事后監督，形成“既監察于已然，又監察于未然”的全過程監督機制；（3）從人的角度來考察，全面覆蓋所有行使公權力的公職人員，既包括國家公務員法所規定的公務員，還包括法律授權或者受委托行使公共事務職權的人員、國企管理人員、公辦教科文衛體事業單位管理人員、群眾組織自治組織中的管理人員。

其三，職權邊界。監察委員會作為國家機構，必須嚴格恪守職權法定之基本原則，其行使職權的措施和程序都必須嚴格依據法律規定，“法無授權不可為、法定職責必須為”。監察委員會不享有的職權有：（1）審計監督職權，從黨的十八屆六中全會公報以及《中國共產黨黨內監督條例》依然將“監察監督”和“審計監督”并列的精神來看21，審計監督職權不會整合進入監察委員會職權。同時，由于審計部門體量大，在審計部門各項職能中，發現腐敗線索只是其中一個部分，審計部門還負有審計各級政府預算執行情況、保障國民經濟運行等職能。監察委員會整合審計部門，與構建一個專責“反腐敗機構”的目標并不相符。22 （2）檢察機關批準逮捕、提起公訴的職權，監察委員會的調查權不包括檢察機關這兩項職權；檢察機關的批準逮捕和提起公訴職權恰恰是對監察委員會調查權的監督與制約。（3）法院的裁判權，即監察委員會的處置權不包括判定被調查人是否構成違法犯罪的最終裁判權。

五、國家監察委員會與司法機關的銜接機制

國家監察委員會專責行使國家監察職能與司法機關依法獨立行使國家法律監督職能（檢察院）、國家審判職能（法院）必須協調銜接，才能形成分工負責、互相配合、互相制約的反腐敗工作機制，這是法治反腐敗的內在要求。國家監察委員會與司法機關的協調銜接，具體而言有三點要義：

其一，協調銜接的前提是權力有分工。國家監察委員會的法律地位具有獨立性，但同時其權力也具有有限性。國家監察委員會、人民檢察院和人民法院三者共同組成我國法治反腐敗的力量，三者權力有分工、互相獨立、各司其職：國家監察委員會享有對違紀違法人員的調查權和紀律處分權，但是不享有最終的違法犯罪判定權；檢察機關享有對被調查人是否批準逮捕權和公訴權，不再享有偵查權；法院享有最終的裁判權，判斷被調查人是否構成違法犯罪。三者需要在各自的權力范圍內承擔憲法和法律責任，每一個機關的權力都是有限的，在行使職權的過程中要以尊重其他機關權力的獨立性為前提，不能過度介入甚至替代。《國家監察法》之所以需要明確規定這一點，是因為法院、檢察院法律地位的獨立性、法定職權的專屬性是由憲法確定并受憲法保障的，國家監察委員會不能僭越。惟有明確各自的職權和職責，相互之間不越位、不錯位、不缺位，國家監察委員會、檢察院和法院才能夠在相對獨立的制度環境中發揮各自的功能。

其二，協調銜接是工作程序互相配合。國家監察委員會、檢察院和法院在反腐敗工作的程序外觀上，呈現的是“監察委員會調查—檢察院審查批捕、提起公訴—法院裁判”這種“流水作業”式的線性程序。23 三者工作程序上的互相配合，其意涵有三：（1）工作程序上的配合是相互的，不存在誰主導、誰服從的問題，三者共同服從于憲法和法律。這即意味著，監察委員會經過調查之后，檢察院不是必須以監察委員會調查情況為依據提起公訴、法院不是必須依據監察委員會調查情況作出判決，檢察院和法院必須依據法律獨立作出自己的判斷；（2）工作程序上的配合是為了在遵守憲法和法律、尊重和保障人權的前提下，實現效率的要求，但是必須秉持“公平優先、兼顧效率”的價值；（3）工作程序上的配合不是“聯合辦案”式的配合，而是在遵守法律規定的基礎之上，三者之間不互設障礙，以實現國家反腐敗職權有效運轉。

其三，協調銜接重在相互制約和監督。國家監察委員會、檢察院和法院三者關系協調銜接的核心價值要求是互相制約監督，這是國家監察委員會和司法機關協調銜接機制的核心所在，具體要義有三：（1）國家權力存在分工、權力相互制約的基本原理在古今中外的國家統治和治理過程中是相通的，只不過具體的制度安排各有不同。我國《憲法》第135條也明確使用了“制約”這一表述。24 《國家監察法》需要明確三者的關系重在相互制約和監督；（2）公權力之間的制約受憲法價值約束，即以維護公民基本權利為價值取向。《憲法》第33條第3款規定：“國家尊重和保障人權。”人權條款是“互相制約”關系的憲法規范指引，即通過合憲、合法和有效的制約，防止權力濫用。25 以此，確保國家監察權、檢察權和審判權規范公正行使；（3）制約本身不是目的，根本目的在于通過制約來保障準確公正適用法律，從而實現保障公民權利的憲法價值。在文義上，“互相”一詞體現了雙向而非單向制約關系，即“每一機關都對其他機關形成一定制約，同時它也成為其他機關制約的對象”。26 《國家監察法》要確立以審判為中心的模式，“只有樹立以法院為中心的司法觀，偵查機關在辦案時，才能夠規范辦案程序，完善取證方法，嚴格按照法官認證標準展開證據的搜集工作，做到實體公正與程序公正并重。”27 這樣才能避免國家監察委員會成為權力的“利維坦”，從而形成有效的權力制約關系，型構法治反腐的制度體系。

六、監察委員會的監督機制

監察委員會“位高”，與“一府兩院”法律地位平行，而且“權重”，集中統一行使國家監察職權、全面覆蓋行使公權力的公職人員，如何破解“最后的監督者”難題？即誰來監督作為監督者的監察委員會？《國家監察法》必須建構起一套具有實效性的、法治化的監督制約機制，規范監督權的行使，確保監察權在法律軌道上運行，防止監察權自身成為權力的脫韁野馬。具體而言，對監察權的監督制約主要有四個方面：

其一，上級黨委和上級紀委的監督。黨對監察委員會的監督，是通過與其合署辦公的黨的紀委這一黨的機構和對監察委員會中具有黨員身份的領導干部來實現的。黨對監察委員會的監督，其監督主體只能是上級黨委和上級紀委，而不是指同級黨委或者紀委。具體理由有三：（1）監察委員會是黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，必須堅持黨的領導；（2）監察委員會實行垂直領導體制，同級黨委不能干涉其具體工作，以確保監察委員會對同級黨委的監督實效性；（3）監察委員會和黨的紀律檢查委員會合署辦公，同級紀委的監督屬于監察委員會內部自我監督；上級黨委和上級紀委可以依據黨章和黨內法規對監察委員會進行監督，這種監督才是真正意義上的黨的監督。從中央層面而言，黨的中央紀律檢查委員會要接受黨的中央政治局常務委員會的監督，國家監察委員會也應該接受黨的中央政治局常務委員會的監督。

其二，產生監察委員會的人民代表大會及其常務委員會的監督。各級監察委員會由同級人民代表大會產生，向產生它的人民代表大會負責、報告工作并接受監督，具體而言有以下幾種方式：（1）監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生；監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免；（2）罷免監察委員會主任、副主任和委員；（3）聽取和審議監察委員會的工作報告；（4）詢問和質詢；（5）特定問題調查；（6）撤職案的審議和決定等。《國家監察法》應明確監察委員會及其工作人員接受產生它的人民代表大會及其常務委員會監督的方式。

其三，監察委員會內部的監督。內部監督包括同級黨的紀委的監督和監察委員會內設機構的監督。由于黨的紀委和監察委員會合署辦公，同級黨的紀委的監督只能算作內部自我監督。例如，中紀委秉持“信任不能代替監督”的理念，成立“紀檢監察干部監督室”以加強自我監督，防止“燈下黑”情況發生。《國家監察法》應要求各級監察委員會完善內部監督機制，增強自我監督的能力。需要強調的是，自我監督是一種有力的監督，黨的十八大以來中紀委鐵拳反腐“打老虎”即是實踐明證。也正因為監察委員會和紀委合署辦公，在全面從嚴治黨的要求下，這種自我監督力度只會越來越強，從而確保“位高權重”的國家監察委員會的權力能在憲法范圍之內正確運行。

其四，公民個人和社會的監督。社會監督功能之實現受到如下條件制約：（1）行為主體話語權和地位的平等性；（2）個人和組織的自主性；（3）協商合作的正式制度和規則；（4）暢通的信息資源共享和溝通網絡等。在自媒體和數字傳媒時代，移動終端和互聯網為公眾監督提供了非常便捷的技術支撐。通過自媒體和數字傳媒、互聯網技術手段，公民個人和社會媒體可以形成一張全天候、全時段的監督之網。監察委員會這張全面覆蓋公權力之網，怎么才能真正接受社會公眾的監督呢？問題的核心不在于監督的方式，而在于監督的有效性，即社會公眾的監督能否實質性地引起權力當局注意、是否有暢通的制度化渠道來傳導社會監督、社會監督可否導致不法不當行使權力者依法承擔法律責任。這就要求《國家監察法》必須明確以下問題：監察不作為、違法不當作為能否被提起訴訟？亦或需要創設一種新型的訴訟制度？監察權違法不當行使應當承擔怎樣的法律責任？監察委員會內部接受社會公眾意見建議和監督的工作機構、職責職權、工作程序及其法律責任等如何規定？

注釋：

① 《中國共產黨黨內監督條例》第37條規定：各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。

② “政道”與“治道”的區分是牟宗三先生提出的，他認為，中國古代政治思想的最大缺陷之一，是只關心“治道”而忽視“政道”；政道是政體模式，治道是治國方式。參見牟宗三：《政道與治道》，臺灣學生書局1987年版。轉引自：方朝暉：《政道重要還是治道重要》，《江漢論壇》2014年第4期。

③ 2014年2月28日，習近平同志在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調，凡屬重大改革都要于法有據。參見宋識徑：《習近平：凡屬重大改革都要于法有據》，《新京報》2014年3月1日。

④ 這一重大政治改革，是國家政權組織形式的重大改變，并且改變了現行國家機構的權限分配和組織架構。這種重大改變，必須先修改現行憲法，并由全國人民代表大會制定《國家監察法》來予以規范。同時，改革試點也必須先獲得全國人民代表大會常務委員會的授權。2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。

⑤ 《中華人民共和國行政監察法》第2條規定：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。”

⑥ 《中華人民共和國公務員法》第2條規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”

⑦ 滑璇：《“法定職責必須為，法無授權不可為”——馬懷德解讀國家監察委員會》，《南方周末》2016年11月17日。

⑧ 黨的十八大以來，中央紀委已分4次點名道姓公開通報19起紀檢監察干部違紀違法典型案例，震懾作用明顯。參見李志勇：《絕不容忍“害群之馬”——從中央紀委通報的19起紀檢監察干部違紀違法典型案例看“燈下黑”》，《中國紀檢監察報》2015年2月15日。

⑨⑩ 鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177、163 頁。

11 黨政“合署辦公”是當代中國政治體制中的重要制度，中央和地方各級黨政機關都存在這一現象。從中央層面來看：中共中央紀律檢查委員會與監察部、中共中央對外宣傳辦公室與國務院新聞辦公室、中共中央臺灣工作辦公室與國務院臺灣事務辦公室、中央保密委員會辦公室與國家保密局、中央檔案館與國家檔案局等，均實行“合署辦公”。黨政“合署辦公”在中國國家治理中具有獨特的功能和意義。

12 徐理響：《現代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。

13 林尚立：《建構民主——中國的理論、戰略與議程》，復旦大學出版社2012年版，第400頁。

1420 馬懷德：《全面從嚴治黨亟待改革國家監察體制》，《光明日報》2016年11月12日。

15 席志剛：《國家監察委：點燃政治改革的引擎》，《中國新聞周刊》2016年第43期。

16 王岐山同志在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時指出，監察委員會實質上是反腐敗機構。

17 三大反腐敗工作機構之間存在著力量分散、邊界不清、職能重疊、標準不一、缺乏規范高效的銜接配合機制等問題。監察監督遺留著“空白”和“漏洞”，對政府行政部門之外的公職人員，尤其是不具有黨員身份的公職人員不能進行有效監察監督。

18 閆鳴：《黨規黨紀嚴于國家法律》，《中國紀檢監察報》2014年11月5日。

19 人民日報評論員：《堅持紀在法前、紀嚴于法》，《人民日報》2015年10月23日。

21 黨的十八屆六中全會強調，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。

22 程姝雯：《馬懷德：國家監察委不會成為“超級機構”》，《南方都市報》2016年11月30日。

23 監察委員會調查違紀違法行為人，若被調查行為人涉嫌犯罪，就需要移送檢察院審查起訴，由法院最終裁判是否構成犯罪；若認為不構成犯罪，只是違反黨紀政紀，則依黨內法規和行政紀律作出處分，被處分當事人可以向上級監察委員會申訴，涉及處分憲法和法律權利的，當事人還可以向法院提起訴訟，由法院依法裁判。

24 《中華人民共和國憲法》第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”

25 韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機關的憲法關系》，《法學研究》2011年第3期。

2627 沈德詠主編：《中國特色社會主義司法制度論綱》，人民法院出版社2009年版，第228、153頁。

作者簡介：江國華，國家“2011計劃”司法文明協同創新中心首席科學家，武漢大學法學院教授、博士生導師，湖北武漢，430072；彭超，武漢大學法學院博士研究生，湖北武漢，430072。

（責任編輯 李 濤）