安徽省建設用地增減掛鉤項目運行保障對策研究

王迎慶

摘 要：詳細闡述了安徽省建設用地增減掛鉤實施情況及實施成效，并從指標運行交易、實施時空程序、審批管理權限、保護農民利益、監管技術水平等方面，提出安徽省未來城鄉建設用地增減掛鉤項目建設保障措施，以期為安徽省開展城鄉建設用地增減掛鉤項目建設提供實踐參考。

關鍵詞：建設用地；增減掛鉤；保障對策；安徽

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）09-11-03

隨著工業化、城鎮化進程的加快，中國建設用地的需求量大幅增加，由于土地的有限性和稀缺性，土地供需矛盾日益突出。為了保住1.2億hm2耕地紅線，保障國家糧食安全，必須從優化建設用地結構出發，通過集約節約集體建設用地，盡可能滿足日益增長的工業化和城鎮化用地需求。為此，中國自2008年城鄉建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）政策全面實施以來，在改善農村居住環境，促進新農村建設，保障土地集約利用，保護耕地總量平衡，拉動城鄉投資消費需求，推動城鄉一體化發展等方面發揮了積極作用。通過各級部門貫徹實施增減掛鉤項目，取得一定成就，同時也出現諸多問題，一些學者已從政策制度[1-2]、潛力測算[3]、模式設計[4]、效益評價[5]等方面進行了深入研究，也有結合地方實際展開針對性研究[6-7]，均取得較好研究成果。但由于各地方差異而導致各有特征及特色，在此結合安徽省增減掛鉤實際開展情況，分析安徽省增減掛鉤實施成效，從指標運行交易、實施時空程序、審批管理權限、保護農民利益、監管技術水平等方面提出保障政策，確保全省未來增減掛鉤項目順利推進。

1 研究區概況

安徽省位于中國東南部，緊鄰中國經濟最具發展活力的長江三角洲地區，東有江蘇、浙江，北接山東，是承接沿海發達地區經濟輻射和產業轉移的前沿地帶，西有湖北、河南，南有江西，是中國實施西部大開發、加快中部崛起戰略的橋頭堡，具有獨特的承東啟西、連南接北的區位優勢。全省地形地貌呈現多樣性，長江和淮河自西向東橫貫全境，可分為淮北平原、江淮丘陵、皖西大別山區、沿江平原、皖南山區等5個自然區域，主要山脈有大別山、黃山、九華山與天柱山等。長江流經安徽南部，境內全長416km，淮河流經安徽北部，境內全長430km，新安江為錢塘江正源，境內干流長240km。長江水系湖泊眾多，較大的有巢湖、龍感湖、南漪湖等，其中巢湖面積800余km2，為中國五大淡水湖之一。

2 安徽省城鄉建設用地增減掛鉤實施及成效

2.1 增減掛鉤本質內涵 城鄉建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤（以下簡稱增減掛鉤），是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標[8]（圖1）。

圖1 建設用地增減掛鉤示意

2.2 增減掛鉤開展情況 2008年，安徽省被列入全國第二批城鄉建設用地增減掛鉤試點省，并按照“政府引導、群眾自愿、封閉運行、規范管理”的總體要求，共批準實施城鄉建設用地增減掛鉤項目651個，批準使用掛鉤指標1.55萬hm2。通過調查走訪的情況來看，項目區農民生產生活條件得到了改善，建設用地利用水平大為提高，達到了“發展得空間、政府得民心、農民得實惠”三贏局面，取得了預期效果。

2.2.1 提前做好謀劃，規范工作程序 2006年，安徽省在尚未列入城鄉增減掛鉤試點省的情況下，依據國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）和國土資源部《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作的意見》（國土資發[2005]207號）文件精神，及時印發了《關于做好城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》（皖政辦[2006]263號），提前部署、積極籌備增減掛鉤試點工作。多年來，安徽省一直要求各地積極開展農村建設用地整治潛力普查，做好增減掛鉤實施項目前期民意調查，建立項目儲備庫。與此同時，對照國家文件規定，及時出臺諸多配套地方項目實施的具體規章制度，進一步規范掛鉤實施規劃編制、報批、實施、驗收、監管、報備和計劃管理等環節。

2.2.2 因地制宜管理，差別化開展增減掛鉤 全省地貌皖北以平原為主，江淮以丘陵為主，皖西、皖南以低山為主，特殊地形地貌特點決定了各地農村建設用地整治潛力、難度、區域經濟社會發展水平上存在差異，也影響各地政府開展這項工作的重視程度。例如皖北地區，一方面由于農業比重大，農村人口多，城鎮化水平低，城鎮建設相對滯后，地區經濟發展相對落后，農村大部分房屋建于20世紀70年代和80年代，近年來農民收入也有著很大提高，翻建新房意愿強烈；另一方面該地區地勢平坦，村莊占地面積大且易于復墾，同時復墾后耕地比重高，當地政府和村集體經濟組織積極性高，統籌全省并有差別的對皖北地區實行了政策傾斜。

2.2.3 優先保障農民權益，確保項目有序推進 改善農民生產生活條件是增減掛鉤的主要目標之一，安徽省在開展掛鉤試點工作時把群眾工作放在首位，一切以維護農民利益為出發點和落腳點。為防范地方政府片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，全省要求各地在安排掛鉤周轉指標時必須優先保障農村建新所需，比例不得低于10%；建新區因規劃調整或其他特殊情況無法實施，確需局部調整農村建新區位置的，應確保調整后的位置仍在農村區域內，不得調整到城鎮，為農村提供更大的發展空間；在拆舊地塊完成復墾并通過驗收后，涉及征收集體土地的建新地塊（除用于農民安置地塊外）方可單獨辦理土地征收審批手續。

2.3 增減掛鉤成效分析

2.3.1 加強耕地保護，推動農業現代化建設 到目前為止，全省共批準掛鉤項目651個，復墾耕地1.6萬hm2，在滿足新型城鎮化、工業化建設用地需求的同時，保障了項目區內耕地數量有增加、質量不降低的要求。在項目實施中，推廣將拆舊復墾與建新占用耕地表土層剝離相結合等方法，高標準規劃設計，整理形成了一批配套設施齊全、與周邊農田成片連方的耕地。與此同時，隨著農民向中心村和城鎮積聚，促進了農村土地承包經營權流轉，原承包土地交由種植大戶或統一交由集體組織專業化經營，農業集約化程度得到提升，推動了農業現代化建設。

2.3.2 提高節約集約用地水平，優化城鄉用地布局 近年來隨著城鎮化進程的加快，城市建設用地規模不斷擴大，嚴格的耕地保護制度對城鄉建設用地的總規模進行了控制。一方面城市建設矛盾突出，用地十分緊張，另一方面大量村莊外廓不斷擴大，用地鋪張，村內廢棄土地增多，部分村莊明顯趨于空殼化。一些“空心村”和老村莊占用的土地，耕不好耕，用不好用，造成了土地資源的極大浪費。掛鉤工作啟動至今，全省累計批準使用掛鉤指標1.55萬hm2。有力地保障了各地經濟發展對建設用地需求，有效緩解了全省新增建設用地指標不足的壓力。同時，通過開展掛鉤工作，實行有計劃的拆建，可以在一定程度上改變居民點多、散、亂的狀況，解決“空心村”問題，達到優化土地結構和提高土地利用集約度的效果。全省經批準實施的掛鉤項目，累計復墾農村建設用地1.72萬hm2。安排農村建新用地0.28萬hm2，其中農民安置用地為0.09萬hm2，用地規模僅為原有規模5.3%；安排城鎮建新1.26萬hm2，使城鄉建設用地布局結構趨于合理，使用效率得到提升。

2.3.3 做好民生工程，構建和諧社會 全省上一輪的建房高峰處在20世紀80年代中期，已有20多年，當前房屋狀況和建設標準，對安全管理構成很大的隱患。甚至還有一些房屋是20世紀60、70年代建造，年久失修，破敗不堪，在發生大風、暴雨、暴雪等自然災害時，極易發生倒塌事故。農民住房安全，成為許多農村干部最為擔心的問題。通過開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，新建大批高標準的新型民居，有效了化解廣大農村的安全隱患。增減掛鉤項目建設以滿足群眾利益需要為出發，是當前安徽省農村一項極其重要的民生工程，有力促進農村用地和諧調整。

3 增減掛鉤保障政策

3.1 促進區域統籌發展，放寬掛鉤項目區域設置限制 根據區域經濟發展特點不同，一些地區有資源、有意愿、沒資金，一些地區有資金、沒資源，在遵循土地市場規律、優化土地資源配置的基礎上，在確保節約出來的掛鉤指標優先用于農民新居和農村建設前提下，創新掛鉤土地指標管控措施，將剩余的掛鉤指標在一定區域范圍內進行有償調劑，掛鉤指標收益全部返還項目區。不僅可以解決農村沒錢要發展和城市發展沒指標的矛盾，同時由于掛鉤指標擴大使用范圍，有利于實現土地級差收益最大化，為農村地區爭取更多的發展資金。為了使這項工作能順利推進，建議掛鉤節余的建新指標可在省轄市范圍內進行流通，上級主管部門要加強對流通指標在點上的精準掌控，確保項目實施穩妥有效。

3.2 改進掛鉤實施程序，合理安排空間時序 現行掛鉤項目區設置是拆舊區和建新區整體審批。掛鉤項目的實施要求是必須充分尊重群眾意愿，在實施過程中會出現前期調查和開會討論時群眾均表示愿意，但真正具體到房屋拆除階段時會隨時出現意想不到的狀況，導致拆舊復墾工作難以順利實施，出現頻繁申請調整項目區的情形。同時，部分地方政府只重視建新區用地，不重視拆舊復墾，導致掛鉤指標不能及時歸還。為化解這些矛盾，建議改進掛鉤實施程序，先審批拆舊復墾，同時允許安置用地先行使用，根據拆舊復墾驗收結果，再通過掛鉤方式審批建新區用地。

3.3 下放管理權限，改進掛鉤審批驗收方法 目前掛鉤項目審批工作需上報省政府批準實施，驗收工作須上報省廳組織驗收。近幾年安徽省每年申報審批和驗收項目都在200個左右，廳級機關由于人員編制有限，具體從事掛鉤項目管理人員一般也只有一名工作人員，每個項目都要認真審閱報件資料、組織實地驗收，全部精力都陷入具體的審批事項中。建議轉變城鄉建設用地增減掛鉤管理方式，下放掛鉤審批和驗收權限，從具體事務性工作脫離出來，把權利和責任放下去，把服務和監管抓起來。

3.4 保護農民利益，明確掛鉤指標收益返還標準 雖然國務院47號文明確要求掛鉤指標收益全額返還項目區農村。但至今各地對指標收益如何測算，返還多少沒有標準可依。有提出和土地出讓收益掛鉤的（即級差收益說）；有提出按照政府調劑掛鉤指標實際得到的收益（減免的費用為基礎，以滿足拆遷安置群眾實際發生費用）為依據（即成本說）；有提出設立價值權利體系，從法律上明確其價值，按市場或評估定價（即市場說）。由于計算方法不同，兩者之間差異很大。如不加以統一，可能會造成地域差異懸殊。

3.5 提高監管水平，進一步做好在線報備工作 一是加強穩定系統運行，提高系統讀取項目信息速度。二是進一步完善系統設置。如：增加項目變更設置及相關情況一欄；拆舊區與建新區分地類填寫面積；完善系統搜索功能；設置項目自定義管理功能，可以將項目分市分縣管理和設置；增加防誤刪或恢復功能；菜單欄增加全選及下拉復制功能，提高輸入速度。

參考文獻

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[8] 國土資源部.城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法[R].國土資發[2008]138號文，2008. （責編：張長青）