關注老齡化社會的居住問題（上）

◎ 天津財經大學房地產經濟研究所 谷俊青

一 老齡化社會的全球化

（一）世界人口

根據聯合國提供的最新統計數字，2010年全世界總人口為69億。60歲以上的老人為7.37億，占世界人口總數的11%。預計到2050年，老人人數將猛增到20.08億人，占世界總人口的22%，平均每年增長9000萬。其中，世界經濟發達地區的老人總數將由目前的2.36億人增加到3.95億人，占該地區總人口的比例將由目前的20%增加到33%，經濟欠發達地區將由目前的3.93億人猛增到15.69億人，占總人口的比例將由目前的8%增加到19%，屆時人口老齡化問題最嚴重的3個國家是西班牙、意大利和日本。

（二）聯合國對老齡社會的定義

聯合國國際人口學會編著的《人口學詞典》對人口老齡化的定義是：當一個國家或地區60歲以上人口所占比例達到或超過總人口數的10%，或者65歲以上人口達到或超過總人口數的7%時，其人口即稱為“老年型”人口，這樣的社會即稱之為“老齡社會”。

（三）老齡化社會帶來的問題

1 社會保障問題突出。老年人口普遍缺乏養老、醫療、照料服務等基本社會保障，因此出現老人因病致貧，因病返貧，最后看不起病的問題。這在我國貧困地區尤為突出，影響社會的和諧發展和小康社會的建立。隨著老年人口的增加和壽命的延長，因疾病、傷殘、衰老而失去生活能力的老年人顯著增加，給國家、社會和家庭帶來沉重負擔，因此急需解決好社會保障問題。

2 困擾國家經濟發展。人口老齡化會導致養老經費的不斷增加，從而導致消費基金的增加，相應地就使得積累基金相對減少，這對擴大投資是不利的。加上老年人口的不斷增加，使得退休金總額也在不斷地上升，1978年全國離退休人員社會保險福利費用總額為17.3億元，到1997年增加為2068.3億元，19年間增長了119倍。有人預測，到2030年，這一費用將達到73219.5億元，2050年將達到182195.2億元。這個龐大的數字會對國家的財政和經濟發展造成嚴重的困擾。

3 導致勞動力不足。隨著我國人口老齡化的發展，勞動力老化的問題將十分明顯，目前一大批中青年勞動力在若干年后也將步入老年，由于勞動年齡人口老化不利于勞動生產率的提高，從而會對經濟發展產生不利影響。

4 引發社會矛盾。我國目前實行的是現收現付的養老社會保險體制，養老金是直接從企業收入中支付的，如果企業的退休人員多，企業用于養老的負擔就重，在職人員的收入就可能受影響，這樣，就可能導致在職人員的不滿，從而引發在職和退休的兩代人在利益分配上的矛盾。

二 中國老齡化社會的特征

（一）人口數量大

根據中華人民共和國國家統計局2010年2月25日發布的《中華人民共和國2009年國民經濟和社會發展統計公報》，2009年年末全國總人口余約為13.35億人，比上年末增加672萬人。60歲以上約為1.6億人，占全國總人口的12%，預計到2050年將達到4.4億人左右，占全國總人口的31%。（如表1）

表1：國家或地區60歲及以上老年人口情況

中國是世界上人口最多的發展中國家。人口眾多、資源相對不足、環境承載能力較弱是中國現階段的基本國情，短時間內難以改變。人口問題是中國在社會主義初級階段長期面臨的問題，是關系中國經濟社會發展的關鍵性因素。中國也是世界上人口密度較高的國家之一，每平方公里的平均人口密度為137人。但分布頗不均衡：東部沿海地區人口密集，每平方公里超過400人；中部地區每平方公里200多人；西部高原地區人口稀少，每平方公里不足10人。

（二）人口老齡化發展速度快，來勢猛

在我國由于計劃生育政策和人口預期壽命的延長，人口老齡化的速度發展很快，我國人口年齡結構從成年型進入老年型僅用了18年左右的時間，與發達與發達國家相比，速度十分驚人。法國完成這一過程用了115年，瑞典用了85年，美國用了60年，英國用了45年，最短的日本也用了25年。由于我國人口政策的作用，改變了世界老齡人口的發展格局，即人口老齡化不僅成為發達國家的問題，而且也已經開始成為發展中國家的問題。

（三） 計劃生育政策

為了減輕中國人口增長過快帶來的經濟社會壓力，緩解尖銳的人口經濟矛盾，中國陸續出臺并完善了一系列計劃生育來控制人口增長的政策。從1973年明確了“晚、稀、少”的方針，到1974年2月中共中央肯定按“晚、稀、少”要求結婚和生育的政策，再到80年代初期的“晚婚、晚育、少生、優生”，一直到由“少生”向“只生一孩”的轉變，中國的人口增長得到了有效控制。然而， 計劃生育政策在帶來生育水平下降的同時，也過快地改變了中國的人口結構。老齡人口在總人口中的比重快速增加， 中國提前進入老齡化社會。老齡工作委員會在京發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》指出：21 世紀的中國將是一個不可逆轉的老齡社會，前20年將成為“快速老齡化”階段，隨后的30年為“加速老齡化”階段，其后的50年則達到“穩定的重度老齡化”階段。2051年，中國老年人口規模將達到4.37 億，即每10 個人中就有3 個是60 歲及以上的老年人。

（四）“四二一”家庭模式難以承擔養老問題

隨著人口老齡化，高齡老人日益增多，三世健在的家庭比例很大。我國實行計劃生育政策已20多年，目前第一代獨生子女已陸續進入婚育年齡，“四二一”(即四個老人，一對夫妻，一個孩子)家庭模式已經非常普遍。家庭“少子化”使家庭贍養老人的功能弱化，急需社會養老功能極大發揮，以彌補家庭養老功能的不足。兩個獨生子女組建家庭后要承擔四位甚至更多老人的贍養及照料。而且隨著社會經濟的發展,年青一代工作、生活壓力普遍加大,外出打工與經商多等客觀因素存在,必然導致他們無法全身心投入照料老人。

據中國老齡人協會和勞動保障部獲得的最新人口統計數據顯示，目前65歲的老人中，有64%與自己的子女住在一起，這一比例在農村顯得更高；而在老年婦女中，65歲至79歲的有67%與子女生活在一起，相比之下，80歲以上的則有80%與自己的子女同住一個屋檐下，他們對自己后代的經濟依賴也更強。

（五）居住距離遠

社會和家庭結構的巨大變化，使得傳統的家庭養老功能逐漸弱化。忙碌緊張的工作，不可能讓子女有更多的精力照顧老人。而大都市居高不下的房價、擁擠的住房也使一些老人請不了保姆。在獨生子女的家庭中，有的子女移民海外，有的子女在外地工作，這就給老人的贍養帶來了諸多不便。因此，無人照顧的“空巢”老人日益增多，家庭養老功能下降，成為當今社會人口老齡化的一個突出特征。

三 國外解決老齡居住問題的主要應驗

（一）美國的老年住宅政策

美國政府在過去的近30年中很少面向低收入者和新出租房的開發提供直接資助，但是為殘疾人和其他有特殊需求的低收入人群建設的住房卻是個例外。很多低收入的老年人或者家庭很難承受得起市場率的住房，特別是當他們還需承擔高額的醫療費用時。在美國，有將近一半老年人的收入低于其地區平均水平的50%，這些人中有1/3用于住房的花費超過其收入的一半。隨著美國老年人的比例越來越高，老人的住房問題逐漸成為美國政府著手重點解決的問題，為此美國政府和州政府都出臺了一系列的措施，主要包括以下幾個方面：

1.專門設立針對老人的住房建設項目

第202條款項目專門為老年人提供住房的最大也是最老的聯邦項目。該項目幫助非盈利機構為62歲及以上低收入老年人建設和運營出租房。第202條款項目由1959年的《住房法案》設立，它通過兩種途徑來提供住房。首先，該項目給非盈利機構提供資金補助（“預付款”）來支付部分建設、更新或購買住房的花費。只要該開發項目能為極低收入老人提供居住至少達到40年，這些資金補助就不需要被償還。其次，該項目提供了住房補貼，填補了租戶調整后收入的30%與項目運營總支出之間的差額。截止到2004年5月，第202條款項目已開發了供260873套住房單元，其中85%由老年人居住，15%由非老年的殘疾人居住。

2.為老年人提供公共住房

美國的公共住房管理局可以向住房與城市發展部申請，把整個開發項目、單棟建筑或建筑的一部分（樓層或單元）專門用于老年人。而且，公共住房中的老年租戶可以得到一些房租減免。通常，在計算公共住房中老人的調整后收入時，公共住房管理局從老年住戶的年收入中減去400美元以及一些醫療花費，從而減輕老年人的住房支出負擔。

3.幫助老年人維持現有住所的項目

上面兩個方面是關于向老年人提供新的住所，而許多老年人通常是不愿意或者是情感上不接受離開現有住房的，即使許多老人愿意離開現有住房，但由于身體衰老、行動不便也使他們尋找新住房變得麻煩無比。為此美國政府也提供了一些項目幫助老年人留在他們現有的住房中，針對住在出租屋中的老年人，這些項目會提供額外的支持性服務，或對住房進行改造以提高行動不便老人的居住舒適性。針對收入不高的老年自有房者，出現了很多提供“反向抵押貸款”（reverse mortgages）的項目。這些項目幫助老年有房者把其住房凈資產兌現，作為其固定收入的一部分。通常的做法是，金融機構給老年有房者提供定期的穩定收入，以此為交換在抵押貸款到期的時候獲得其所有住房的全部或部分所有權。

（二）日本的老年住宅政策

日本是一個典型的老齡化國家，已于 1970年邁入老齡化社會，并于1994年步入老齡社會行列。日本作為亞洲國家，跟中國在文化傳統方面有著千絲萬縷的聯系，通過分析日本的老年住宅政策我們可以得出一些啟示。

1.對老年住房改擴建予以扶持

日本從1972年起，凡是與60歲以上老年人同住的人，為擴建老年人專用居室，都可獲得貸款支持，由縣市或鄉鎮審批。1978年度，每戶可貸68萬日元，利率6.05%，分10年償還。凡與60歲以上老年人同住的人需建造或購買住宅時，可得到年金福利事業團的貸款，其住宅規模可達150平方米（一般家庭戶為120平方米）。

2.大力發展老年公寓，對老年人實行補助

在日本，住進養老院的是65歲以上的老人。他們或是身心有疾，日常生活發生困難；或是無處居住、住宅狹小；或是被救濟應免除其所得稅者。這些養老院由地方政府或社會福利法人設置。其所需費用，除了按老年人的經濟能力負擔一部分外，其不足部分，國家負擔80%，地方主管縣市或盯村負擔20%。1980年8月修訂了養老院的費用征收標準。

日本的養護之家，接受那些身體上、精神上有明顯缺陷需要經常照料而在家庭里養護有困難的65歲以上的老年人。其經費負擔與養老院相同，并根據本人及其他贍養義務人的經濟負擔能力，酌情收取所需的部分費用。截止1979年10月，日本共有903個養護之家，收住711481位老人。政府對老年人群進行財政補貼，這對于改善老年人的居住環境和生活質量都起到了重要作用。

3.集中養老成為趨勢

當今日本社會，傳統的居家養老難以適應社會發展的新形勢。除不便受到社會服務外，主要還有兩個方面的矛盾：第一，年輕人有財力而無精力照顧家中的老人，已是比較普遍的現象，嚴重制約著生產力的最大發揮。第二，青年人的新思想、新觀念與老年人傳統的行為方式形成反差，居家養老模式影響家庭和睦進而影響到社會的穩定。社會高速持續發展和現代化進程，促使社會集中養老享受社會化服務成為大勢所趨，是生產力和社會發展的必然。

日本的社會養老模式經過幾十年的發展實踐，已經形成了相對完善獨立的體系，為老年人提供良好的室內外環境設置，保證其與社會的接觸交流，盡可能長地保持其獨立生活能力。日本老年住宅在整體規劃上，充分考慮到老年人由于身體機能退化引起生理和心理變化等多方面因素。充分注重老年人習慣，從方便和經濟角度出發，整體規劃占地較小，按低密度、低容積率進行平面展開；功能區布局合理，縮小服務半徑；建筑形式基本采用圍合庭院組團式設計，體現鄰里親情；交通組織方面考慮到老年人行動緩慢，采取人車分流，設置景觀步道等。

4.對老年住宅的建設給予財政金融支持

日本運用財政和金融手段，創造了獨特的住宅金融公庫模式，向普通居民提供長期低息的住宅資金，為解決日本國民的住房問題，特別是對穩定金融市場的利率和資金，發揮了巨大作用，金融公庫與住宅公團、公營住宅被稱為日本住宅經濟的三大支柱。在日本，凡是居民建造或購買的住宅在國家規定的標準內，均可向住宅金融公庫申請低息貸款，平均利率比商業銀行貸款低30%左右。貼息由財政部門財政補貼和融資制度是日本建設省指導和管理住宅建設的重要途徑，不僅個人能申請，地方政府如住宅建設資金短缺也可向公庫或公團申請，而且民營企業也可以通過公庫的中長期低息貸款進行各種項目的住宅建設。對一些特殊性質的住宅如老齡住宅、節能住宅、新結構體系的住宅等，還可以申請特殊的財政補貼或低息貸款。

（三）新加坡的老年住宅政策

新加坡是世界上解決居民住房問題最為成功的國家之一，同樣，面對老年人的住房問題也有其相應的措施。

新加坡的老年住宅數量以建屋發展局所建的組屋最多。新加坡政府透過建屋局以及眾多的組屋，對于鼓勵子女與老年父母合住提出了不少辦法，其作用、效果不可忽視，主要有以下三種方式：

1 多代家庭組屋辦法。此辦法意在優先分配組屋給與父母同住的已婚子女，并給予其它各種優惠，如貸款可達售價的90%較長的償還期、訂金額度減少、提前三年的優先權等；

2 合選組屋辦法。此辦法在使已婚子女與父母分別申請組屋，但得一起抽簽，使兩家人可以住在隔壁或是同一棟或在鄰近地區，亦可貸款售價的90%；

3 與父母鄰居補助辦法。首次購買組屋者若想在與父母同一地區或2公里距離內購置二手組屋時，便可申請此項補助款。

因為組屋價格比一般房屋市場的價格便宜很多，目前很受歡迎。除此之外，建屋局還與政府社會福利部、社區發展部密切合作，在提供老人社區活動中心，社區老人服務及設施網絡上不遺余力。

（未完待續。九月上連載主要內容：應對中國老齡居住問題的舉措）