探討我國經濟適用房存在的問題及對策

◎ 天津財經大學珠江學院 張家樾

經濟適用房是我國住房體制改革的產物。自1998年國務院印發“關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知”（國發[1998]23號）以來，經濟適用房制度便正式成為我國住房制度體系的重要組成部分。十幾年來經濟適用房的建設解決了眾多中低收入群體的居住困難，拓展了居民對住房的有效需求，促進了國民經濟的增長。然而，隨著社會經濟水平的不斷發展，房地產市場的進一步活躍，我國住房供求關系缺口的進一步擴大，使原本為了解決中低收入家庭住房問題的經濟適用房在現實操作中走了樣，經濟適用房在發展過程中存在的問題日益暴露，使經濟適用房的發展正面臨著重大考驗。

2010年3月“兩會”期間，經濟適用房作為住房問題的其中之一，引發了代表委員對保障性住房建設方式的思考和爭論。幾年來，我國學者也對經濟適用房作了大量的工作，主要從以下三個方面，一是經濟適用房制度取得的成就；二是經濟適用房制度在施行過程中的問題；三是對解決經濟適用房問題的有關建議。目前，我國學者在對經濟適用房的研究過程中形成了三派觀點，一派觀點是肯定經濟適用房在保證中低收入家庭住房，平抑商品房價格、拉動國民經濟增長、促進城市化建設等方面發揮了重要作用，認為必須堅持，并逐步完善該制度；另一派觀點是強烈建議取消經濟適用房制度，認為經濟適用房在解決我國中低收入家庭住房問題上收效甚微，還導致了許多問題，如政策失效和滋生腐敗等；第三派觀點是認為國家應該轉變經濟適用房制度，在保障性住房政策思路上，積極探討廉租房的建設，以此來解決中低收入家庭的住房問題。真是仁者見仁、智者見智、各抒己見。下面作者也將就經濟適用房存在的問題和對策兩個方面提出個人的見解并進行獨特的探討。

一 我國經濟適用房發展過程中存在的問題

（一）經濟適用房投資比重持續下降

經濟適用房是靠政府的優惠政策扶持起來的，也就是說如果沒有政府在經濟上的強有力的支持他它是不可能發展長久維持的。但自1998年實行經濟實用房政策以來，政府對經濟適用房的投資比重持續下降。從表1“1998-2008年我國經濟適用房投資狀況比較表”可以看出，在1998年經濟適用房的起步時期它的投資總額占全國房地產投資總額的7.49%，經過11年，到2008年這個比例是3.11%，雖然其中某些年份有起伏，但是總的趨勢是下降的。再來看表2“1998-2008年我國經濟適用房新開工面積狀況比較表”，經濟適用房開工面積占全國新開工房屋面積的比重從1998年17%降到2008年的5.48，其中更是持續平穩下降，這必然導致經濟適用房供給嚴重不足。經濟適用房的建設規模遠遠小于社會需求量，是房地產結構不合理的主要表現，也是造成房地產價格不合理的重要因素。

（二）經濟適用房銷售對象界定困難

政策規定，經濟適用住房的銷售對象只能是中低收入家庭。但是，目前因統計和審核的方法和程序的不科學、不嚴謹，在經濟適用住房的購買者當中，實際上有相當一部分不是中低收入家庭，而是高收入家庭。根據2004年搜房網對北京市經濟適用房購買對象的調查，約有16%的經濟適用房賣給了中高收入者，同時還出現了一人擁有多房的現象，顯然違背了這項政策的初衷。據了解，許多人購房者開著奔馳、寶馬等私家車。業內人士介紹，在經濟適用住房“高價”的情況下，大多數普通工薪族只能“望房興嘆”，有能力購買經濟適用住房的消費群體主要是一些律師、廣告人和私營企業主、外企職工、高級管理人士等“白領階層”。造成這種現象的主要原因是現階段購買經濟適用房，只要由購買者出具工資收入證明即可，而目前個人資金管理信用管理等宏觀條件還不完備，隱形收入標準不確定，購房者收入的核實取證難度較大，另一方面，由于缺乏詳細規定，無法確定購房審查環節中的居委會或工作單位和房地產商誰來承擔取證費用，在實行中往往是無人復核購房者資料。

（三）地方政府對推廣經濟適用房

地方政府對經濟適用房推廣缺乏積極性是經濟適用房發展不力的重要原因，究其原因主要是財政壓力。一方面是由于地方土地資源是有限的，土地經營收入已成為各地方財政的重要來源，而經濟適用房是不能收取土地出讓金的，它勢必會影響地方政府的經濟收入。還有一方面，經濟實用房的建設和經營按國家的有關規定是要減免各種稅費的，它也會影響地方政府的經濟收入。

（四）我國經濟實用房產權不清晰

表一 1998—2008年我國經濟適用房投資狀況比較表（單位：億元）

表二 1998—2008年我國經濟適用房新開工面積比較表（萬平方米）

目前住房產權主要有兩類情況：一類是純商品房產權，即完整的產權；另一類則是準商品房產權，即不完整的產權。前者用地是有償的，居民買入后，擁有完整的產權，可以隨時上市交易或者轉讓；經濟適用住房的用地是無償購買，實行審批制度，擁有不完整產權，上市交易或轉讓受到有關政策法規限制上市交易實施準入制度，上市交易時須繳納有關稅費，補交土地出讓金一系列的限制規定，使購房者增加了顧慮。隨著住房市場的發展和完善，經濟適用房出租、出售、抵押、轉讓時，應如何明確產權關系，就成為許多購買者所關心的問題。造成經濟適用房產權不清晰的主要原因是我過關于經濟適用房的相關法律當中，缺少對經濟適用房產權的明確規定，以《土地管理法》為例，雖然經濟適用住房土地所有權由國務院代表國家行使，但并沒有規定具體的操作方案和方法，各級土地行政管理部門的職責也不明確。

二 解決我國經濟適用房問題的對策

（一）制定并完善我國住房保障政策體系

住房保障體系是國家通過法律、政策和行政手段為居民提供適當住房的一項社會保障制度，是市場經濟體制下對住房分配機制的必要補充，也是我國社會政策的重要組成部分。因此它是一項系統工程，而經濟適用房政策只是該系統的一部分；經濟實用房政策必定要在這個系統思想的指導下制定，經濟實用房政策也必定要與這個系統的其他政策相協調才能發展。

制定我國住房保障政策體系時需要注意三點一是要便于國家宏觀操控，協調各地的發展；二是必須摸清我國的實際情況，明了我國的國情；三是分階段分步驟執行。作者認為最重要的就是第三分階段分步驟執行，我國住房保障政策體系將為我們的設計一個發展的藍圖和制定一個最終要達到的目標，這個最終要達到的目標要分若干個步驟才能夠達到，每一個步驟就是一個子目標。各地政府將根據本地區的發展情況確定近期要達到的子目標，經濟發達的沿海地區子目標訂的要高一些，而內地經濟欠發達地區子目標可一定的低一點，但是這些子目標對于地方政府是具體的、可行的、并且是便于調控的。經過若干年的努力全國各地走到同一個目標上，達到了殊途同歸的目的。

（二）制定和完善相關法律法規

完善的法律和法規是經濟適用房健康發展的依據和保證。在國外已經形成了一套比較完善的住房法律體系，這些法律絕大多數是針對中低收入家庭住房問題而制定的，比如“住宅法”、“住宅建設計劃法”、“公共住宅法”等等，在日本有關住房的法律達幾十部之多。我國目前還缺乏專門的住房保障法規。首先，相關部門應結合我國實際，從保障對象、保障水平、標準等方面著手考慮，盡快制定出符合我國國情的、統一的住房保障法規。然后，各地方再結合本地經濟社會發展實情，制定地方性住房保障法規，針對住房保障的不同對象，提供不同形式的住房保障。另外，住房保障相關法律法規的制定還要具有前瞻性和連續性，以加強法律法規解決實際問題的指導作用。

（三）采用多種住房保障方式促進我國經濟適用房健康發展

據國家主管部門測算和有關規定，高收入家庭一般占全部家庭數的10%左右，最低收入家庭大約也占10%左右，70%以上為中低收入家庭。也就是說70%以上的家庭應當享受經濟適用房。與此相適應，經濟適用房的供應或建設的規模，也應當占到70%以上。而實際上，經濟適用房的建設規模遠遠小于社會需求量，即應當供應的數量。供給量與需求量嚴重地不對稱。

所以，現階段對經濟適用房供應改進的核心內容之一應是促進經濟適用房、商品房、廉租房等在滿足不同收入階層消費者需求間的分工與協作，實現住房分層供給體系的對接。政府更應該保障的是中低收入家庭的居住權，而不是房產權。

各國成功的經驗也表明他們在住房保障方式上不但靈活多樣而且注意發展民間建房組織，吸收社會資金發展住房建設。這些都是我國在發展住房保障體系時可供借鑒的。

（四）改變經濟適用房補貼方式，改“磚頭補貼”為“人頭補貼”

我國對經濟適用房補貼方式的劃分一般有“磚頭補貼”和“人頭補貼”兩種。所謂的“磚頭補貼”就是指政府通過對房地產開發商在土地出讓金、城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金的征收方面提供優惠，以此來降低房價，在房子得以順利出售的條件下實現對中低收入家庭的補貼，實質是一種通過對生產者進行生產補貼間接地對中低收入家庭進行補貼的方式；“人頭補貼”則是在消費領域對中低收入者直接提供貨幣補貼來提高中低收入家庭解決住房問題能力的補貼方式。目前，我國經濟適用房補貼方式屬于住房政策中的“磚頭補貼”，即向住房供給者提供補貼。但是中低收入家庭的購房能力只有通過獲得政府提供的顯性補貼才能得以真正的提高，“補磚頭”改為“補人頭”還可以杜絕開發商利用政策漏洞鉆住房保障的空子，獲取應屬于保障對象的那部分福利。