信息公開背景下政府信息增值利用探析

原 光，諸葛福民，曲海鵬

（1.山東科技大學，山東 青島 266510；2.章丘市檢察院，山東 章丘 250200）

信息公開背景下政府信息增值利用探析

原 光1，諸葛福民1，曲海鵬2

（1.山東科技大學，山東 青島 266510；2.章丘市檢察院，山東 章丘 250200）

文章以《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施為背景，從信息公開的困境分析出發，揭示了政府信息增值利用的必要性以及二者之間的辯證關系。在對增值利用的方式進行比較研究的基礎上，提供了一條融政府、市場和社會各種方式合作共濟的增值利用模式，并對于政府信息的定價策略和價格管制進行了展望，以加強對增值利用的監管，保證公共利益的實現。

信息公開；政府信息；增值利用

2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的施行，為信息公開奠定了法制基礎，打破了我國只有信息保密法，而沒有信息公開法的局面。各地信息中心的建立以及每年政府信息公開工作報告的出臺標志著信息公開開始由口號變為行動，由偶發變為常態。

1 信息公開的困境分析

自《條例》實施兩年來，各地、各部門信息公開的力度與幅度雖有大幅提升，但仍然難以適應現實需要。主要體現在以下兩個方面：

1.1 政府提供信息的途徑有限，無法形成多維立體交叉結構，呈現平面化特點

我國的信息公開依賴于網絡。其他傳統信息發布媒介如電視、廣播等存在存儲性差，被動接受性大；報刊雜志等平面媒體雖然存儲性好，但信息容量有限，受眾規模小。因此，我國政府選擇互聯網作為政府信息公開的主要方式，以政府的官方網站和各大門戶網站作為政府信息發布的主渠道。但由于過度依賴網絡媒體，造成信息傳播方式的單一，未能形成多種傳播方式的立體交叉結構，出現了大量的信息死角，形成了眾多信息公開的盲區。就網絡傳播本身而言，雖具有信息容量大、傳播速度快、成本低的特點，但網絡公開往往受制于上網人數的多寡。根據2010年6月8日國務院新聞辦公室發表的《中國互聯網狀況》白皮書的樂觀估計，截至2009年底，中國網民人數達到3.84億，互聯網普及率達到28.9%。[1]但實際上，由于農村的互聯網覆蓋率過低，45歲以上的中老年人口上網人數非常有限，因此，這部分人員主要集中于城市45歲以下的中青年人群中。從信息傳播的質量角度而言，由于我國家庭上網人數有限，上網場所主要集中在網吧、工作場所，受制于上網時間和地點，公眾上網頻度不高，閱讀深度不足，導致通過網絡獲得的政府信息資源的數量有限，接受質量一般。總體而言，由于未能形成立體、深入的信息獲取結構，使我國目前政府信息傳播呈現平面化特點，既缺廣度，又乏深度。

1.2 政府無力提供貼心、細致的信息服務，發布者與受眾都呈現被動性特點

《條例》雖對政府信息公開提出了諸多原則性要求，但政府信息公開的全部內容遠非一部不足5000字的條例所能涵蓋。在實際操作中，這些信息管理目標由于缺乏相應軟硬件措施的保障往往很難實現。首先，《條例》將政府作為信息公開的主體，但政府的人力、時間有限，不可能提供大量的面對面服務。其次，圖書館、檔案館等信息收集和存儲機構的信息發布能力有限。這些機構的共同特點在于長于收儲，短于處理和發布，受制于場地和上班時間的限制，此類機構無法為公眾提供更為有效的信息服務，只能在信息傳播中發揮輔助作用。再次，政府和公眾對于信息公開的主動性和積極性都不夠。政府并未為公眾提供除網絡之外的其他便捷的信息獲得渠道，特別是對于某些政府信息的公開采取了申請——批復的傳統管理方式，不問不理，不請不告；公眾的參與熱情也不夠，如財政部2009年全年只收到政府信息公開申請45件，人力資源與社會保障部則只收到申請44件，其他大多數部委依申請的信息公開程度與之接近，明顯不符合實際的信息需求狀況。這一現象說明一方面我國公民對信息公開的主動性不夠，另一方面也說明了我們在信息公開方面的確存在著某些事實障礙，影響了信息公開與政治參與。

2 政府信息的準公共產品性質與信息增值利用的政府失靈

政府信息表面上是一種純公共物品，為社會所共享，應該由政府免費提供，但筆者認為政府信息應屬于準公共物品范疇，因為在其提供方式上，政府信息具有明顯的擁擠性特點，即在其消費中存在著“擁擠點”。在消費者的數目增加到該擁擠點之前，每增加1個消費者的邊際成本是零；而一旦達到該點之后，每增加1個消費者的邊際成本開始上升；當達到容量的最大限制時，增加額外消費者的邊際成本則趨于無窮大。由此可見政府信息并非純公共產品，而是一種準公共產品。根據公共經濟學的公共產品理論，對于準公共產品的提供可以采取多種方式實現其保值、增值和效用的最大化，這些方式的集合，我們可以稱之為政府信息的增值利用。所謂政府信息的增值利用，筆者認為，主要是指政府機構從增進社會公益出發，通過某種手段使信息資源在運動過程中出現效用與價值的增長，使政府信息得到更為廣泛和有效的利用。在這一集合之中，政府的直接提供是途徑之一，甚至被認為是主要途徑，但就實際情況而言，由政府直接提供信息并不是一種高效的、高質量的政府信息公開方式，在較大程度存在著政府失靈，無法實現政府信息的增值，這主要是因為：

2.1 信息處理的復雜性與政府工作的有限性

從政府信息到用戶的應用需求之間存在著較長的產業鏈條。對信息進行抽取、分類、加工、發布需要投入大量的人力、物力、財力和精力，政府的信息來源充足，長于收集，但由于其它各類行政資源的短缺，政府難以承擔復雜的處理工作。一味地從政治角度而不是從效益角度考慮問題，強求政府獨立承擔政府信息的供給，只會出現大量原始的、粗糙的、質量低下的信息，而這些信息原材料或者半成品無法為缺乏信息處理經驗和相應訓練的廣大公眾提供足夠的信息幫助。由此，政府信息處理水平的低下往往會直接導致公眾信息使用效率的低下。

2.2 增值利用的風險性與政府工作的穩定性

政府信息資源的增值服務特別是商業性開發需要對信息進行深度加工處理，需要動用財政資金，投入大量成本，必然會產生較大的市場風險。政府機構無論從其組織結構，還是從運作機制，都難以適應千變萬化的市場需求，很容易出現信息的滯銷。政府從事信息增值利用，雖不必以贏利為目的，但也無法無視和處理財政出現的虧空。

2.3 政府退出競爭性領域的趨勢與《條例》對政府信息免費提供的要求

政府退出競爭性領域是市場經濟對政府的基本要求，政府參與競爭必將擾亂經濟秩序，導致經營活動的低效。同理，政府也不宜直接參與政府信息增值開發。此外，《條例》第二十七條明確規定：“行政機關依申請提供政府信息，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。”這意味著政府信息的提供必須通過無償方式。以上二者決定了政府不應直接涉足信息商業開發領域，而只能通過其他途徑參與政府信息的增值利用。

因此，在這一產業鏈條上，政府的作用主要在于做好信息采集端的工作，確保信息來源的豐富、穩定和可靠。而對于信息增值利用，則應當交由信息企業、非營利組織等來完成，這些機構較之政府有著更豐富的經營經驗，有著更好的創新能力與適宜的企業機制，而這些特點正是信息業務開發端所不可或缺的。

3 政府信息增值利用的模式選擇

基于政府在信息增值領域的失靈，但依然難以適應現實的，我們要特別重視社會化與市場化的渠道，要依靠政府、企業和其他社會組織合作的模式來共同推動信息增值服務業務的發展。通過引入市場和社會機制，改善政府信息這一準公共物品的供給模式，其具體方式主要包括政府間協議、內部市場、合同外包、特許經營、補助、志愿服務、社區公開等多種方式。這些方式各具特點，在政府信息增值利用中發揮著不同作用（見表1）。

表1 政府信息增值利用形式與作用特征的關系表

從表1可以看出，各種方式在發揮重要作用的同時，也都存在著明顯的缺點，即各種方式都存在著某種程度上的功能性缺陷。包括政府在內，任何單一的信息供給方式都難以適應社會的廣泛需求，因此所謂的模式選擇，并非是選擇某種既定模式，而是在各種模式發展和完善的基礎上加強與其他模式的融合與協作。在此，政府的作用并不在于供給，而是加強引導、協調與監管，在不影響市場、社會活力的基礎上規范它們的行為，促進它們的合作，保證公共利益的實現。

3.1 市場機制的引入與進入管制

市場機制的引入是對信息提供政府化與社會化的必要補充，但不應成為獨立的、唯一的信息提供方式，政府信息不同于一般私人物品，完全的私人經營并不可取。為保障公共利益的實現，政府在信息市場化的過程中必須設置準入限制。社會信息服務機構如要參與政府信息的商業性開發，必須具備一定的資質，政府負責機構資質的認定、審批與管理。可見，市場機制的引入，不是放任式管理，而是借助市場的力量實現公共利益。為保障公共利益的實現，保證政府信息不被濫用，保證市場主體利益的獲得，防止惡性競爭，必須對于信息增值服務行業進行進入管制。通過協調市場與管制的博弈關系，才能尋找到二者的最佳結合點，與此相適應的增值利用方式主要包括：

(1)合同外包。所謂合同外包是指政府部門通過合同談判的方式將信息資源的增值利用交由效率高、專業性強的信息公司來承擔。政府部門在整個過程中只負責監督合同的履行以及市場的監控等活動，這種方式有利于實現信息處理的專業化。不足之處在于合同外包不利于政府對于信息增值過程的監督，由于信息不對稱將面臨著較大的道德風險。

(2)合作經營。政府部門也可考慮與私營公司合作成立公司，來進行增值信息產品的開發。由政府部門提供信息，公司提供資金、人員、技術。其目的在于通過資源的優化組合，提高資源的配置效率，充分發揮政府和公司的作用，提高信息處理的效率。不足之處在于政府信息的合作經營帶有政府參與市場競爭之嫌，政府的過度參與往往破壞市場機制的正常運行，不利于市場作用的發揮。

(3)特許經營。特許經營是指特許經營權擁有者以合同約定的形式，允許被特許者有償使用其資源從事經營活動的商業經營模式，即由政府部門選擇信息資源經營者，明確其在一定期限內經營特定領域信息資源并提供相關服務。其主要目的是通過引入競爭和吸收社會資金來降低政府部門的財政投入、提高資源利用效率。為確保向公眾提供優惠、質量可靠的信息產品，政府部門可通過招投標的方式確定特許經營者，并在授權后對其實施有效監管。特許經營可以提高政府信息的專業性、保證特許經營者的利益、提高其效益，不足之處在于特許經營容易形成行政壟斷。受利益的驅使，政府部門常常將其擁有的信息資源單獨提供給某個機構，特別是其下屬機構或與其有密切利益關系的機構來進行增值開發，從而達到變相的信息壟斷，這就違背了政府信息增值利用中的開放化、市場化原則。因此，在推進政府信息增值利用過程中，應當規定政府機構與信息開發機構簽訂的合同中不能包括任何排它性條款，只要達到門檻要求的機構都應一視同仁，防止不正當競爭。

3.2 市場失靈與社會機制的引入

過度地依賴于商業手段必然導致信息供給的市場失靈。市場主體的牟利動機與自身利益最大化的追求是對于公共利益的最大破壞力量。過度地依賴商業手段將使政府被廠商所綁架，異化為破壞公共利益的力量。由此，單純地依賴政府固然會導致政府失靈，單純依靠市場必然會導致市場失靈。因此社會機制的引入是彌補市場失靈的重要手段，其中最為重要的手段包括非營利組織與社區的信息作用。

（1）非營利組織在政府信息增值利用中的作用

社會機制是增值利用的重要手段，社會機制直接與公共利益相聯系，是社會公益的體現。而非營利組織的公益性和非營利性正是社會所需求的。非營利部門的理念、創意、行為體現了一種政府與社會的新型關系，既能變革人與社會的關系，也能為社會提供兼有私有性與公共性特點的準公共產品，是實現經濟、社會、文化一體化的平臺。非營利組織不以營利為目的，這就決定了他們不會與私人企業一樣為了經濟利益而對政府信息進行選擇性的信息加工，可以有效杜絕政府信息的遺失和變質。同時，非營利組織的非營利性可以保證受眾可以無償獲得信息，而且所獲得的信息較之政府來源更為系統、便捷，質量更高。非營利組織的引入，可以使政府信息的供給具備更高的價值、較低的成本、更高的效率。

政府與非營利組織的合作關系主要是通過提供財政資助(如商務部設立的公共信息服務專項資金)和免費的政府信息來體現，并形成合作互補、相互依賴、相互支持的新型伙伴關系。這種關系不僅有利于政府信息的增值利用，而且對于密切政府與社會的關系也具有重要的意義。

（2）志愿失靈與政府信息的社區化形式

非營利組織的引入固然可以使政府信息的處理提高一個檔次，但與政府失靈相似，非營利組織也存在著志愿失靈的問題，志愿失靈是指非營利部門偏離所奉行的社會公益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費者、社會、生態所帶來的負效應。對于信息提供而言，志愿失靈會使非營利組織脫離公共利益軌道，甚至變成金錢的奴隸，其信息質量將會受到巨大影響。此外，與政府相似，非營利組織在服務的距離上離公眾較遠，難以提供近距離的服務。相比較而言，社區的信息服務雖然專業性較差，但信息服務的覆蓋率和傳播的有效性卻遠高于政府和非營利組織。社區信息服務無需依賴于電子媒介，沒有進入門檻，沒有接受障礙，是一種低成本的有效的信息傳播方式。但長期以來，由于政府信息公開程度差，作為最基層的社區無法獲得充足的、真實的、有價值的政府信息，久而久之，社區的信息功能在失去公眾信任后日益萎縮，許多地區的公告欄、宣傳欄長期處于閑置和使用混亂的狀態，基本上失去了信息發布功能。因此，政府應進行專項建設和整治，以發揮社區信息覆蓋面廣、便于接受的特點，使社區成為政府信息發布的最便捷途徑。

4 采取合理的定價策略與進行價格管制

政府信息的增值利用，往往是具有高附加值的創造性勞動。然而，對其究竟采取何種定價政策是極為敏感的問題，對此，《條例》中并未涉及。《條例》主要是從政治角度出發，提出了免費信息公開的要求，但是作為一部過渡性的行政法規，其宣示意義遠大于其實際意義，政府信息的定價問題并沒有得到解決，必須通過后續的法制建設確定政府信息的價值，厘清收費的邊界，確定定價的標準。在此，筆者對于定價問題提出了自己的基本構想。

4.1 政府信息的定價策略

在政府等公共部門信息增值利用的產業化戰略中，合理的定價策略必不可少。這里的定價包含兩層含義：一是政府向商業性增值利用者提供信息資源時的定價，二是信息增值利用者向市場提供信息產品時的定價。對于前者，根據西方的經驗，對于信息公開的目前國際范圍內針對政府信息再利用和商業化開發有三類收費政策：(1)收取邊際成本(即提供服務如數據處理、拷貝及相應的材料費)；(2)收取(或試圖收取)全部成本(包括信息的生產成本)；(3)介于兩者之間的回收部分生產成本。我國的《條例》中所提出的免費政策實質上就是對這種邊際成本政策的借鑒，它促進了公眾基本信息需求的實現。但筆者認為，當政府信息被用作商用目的時，可借鑒歐盟的做法，采取基于成本導向方法的定價原則。如歐盟規定的是不超過收集、生產、復制和發行文獻的成本以及對投資的合理回報；美國對營利性申請者規定收取的是信息的復制成本、查找成本以及審查成本。而實際上這種低收費的原則有利于信息產業的發展。根據荷蘭聯邦地理數據委員會發起的一項研究表明，對于地理信息產業而言，降低公共部門地理數據60%的價格，將帶來每年40%營業額的增長以及大約800個工作崗位的增加。那些為政府等公共部門信息支付較低費用的公司可以將節省的資金用于新產品的開發，拓展潛在市場。對于利用政府原始信息開發信息產品的私營企業而言，則應該在政府價格指導下，通過估算信息生產成本和交易成本，并綜合考慮目標利潤、消費需求和競爭情況的基礎上制定相應的定價策略。對于大型信息企業，為避免因其壟斷造成價格扭曲，政府應對其產品定價進行適當管制，從而保證受眾的利益。

表2 政府出版研究報告與同類非政府出版報告和一般圖書的價格對比表

4.2 政府信息著作權的制度改革與價格管制

目前，《條例》中并未對于版權（著作權）問題進行規定，但是實際上政府的部分信息，特別是政府主持和出資資助的各類具有重要信息價值的研究報告是正式出版并擁有版權的，因此，條例中的公開，只是籠統規定了政府信息可以公開，但實際上這些受版權保護的信息并不在公開之列，即使可以公開，公民獲得這些信息也要付出較大的購買成本。無論與一般圖書還是非政府部門出版的報告相比，政府部門出版的報告的定價普遍較高，價格偏離指數在30～225%之間。就現實而言，越高質量的信息越缺乏便捷和廉價的獲得渠道，某些政府機構通過市場手段將公用信息商品化甚至私有化，將公開等同于購買，那么公開與不公開將沒有任何區別。（見表 2）

對于這一問題，筆者的改革思路是效仿美國，修改我國的《著作權法》，將政府部門排除在《著作權法》保護之外。部分政府信息資源雖經過深度加工，具有較高的市場價值，但只要其來自于政府的主持與公共資金的資助，則屬于公共資源的范疇，不能利用著作權的限制使之成為私人財產，更不能成為某些機構、個人謀取暴利的工具。這些資源的作者可以享有署名權，但不能享有完整著作權，尤其是不能阻止別人的復制使用。政府應當將研究成果及時通過公共傳播網絡予以發布。為防止政府信息被篡改、濫用，可以規定其共享性質，禁止用于商業用途。如不便發布電子版本，則應以較低的價格出版或印發，其價格不應高于一般圖書價格，以維持成本價為宜。

總之，政府信息公開與政府信息增值利用相輔相成。信息公開體現了政府堅定的政務公開的決心和為民服務的愿望；政府信息增值利用則在操作層面保證了信息公開的有效性，使政務公開能夠落到實處。

[1]中國互聯網狀況白皮書[DB/OL].Http://news.xinhuanet.com/2010-06/08/c_12195221.htm，2010.

[2]鮑德威，威迪遜.公共部門經濟學（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社,2000.

[3]中華人民共和國政府信息公開條例[DB/OL].Http://news.xinhuanet.com/legal/2008-04/30/content_8078720.htm，2008.

[4]The Civil Federation.Alternative Service Delivery-A Civil Federation Brief[EB/OL].Http://www.civicfed.org/pubs_research.phppage，2006，（2）.

[5]陳傳夫，黃璇.政府信息資源增值利用研究[J].情報科學，2008,(7).

（責任編輯/浩 天）

C932.6

A

1002-6487（2010）17-0070-04

山東省社會科學規劃研究項目（09CJGJ47）；濟南市軟科學項目（濟科合字200905153）

原 光（1975-），男，山東萊州人，博士，副教授，研究方向：政府經濟學與電子政務。