我國社會保障制度對經濟增長、土地制度及城市化的影響

□ 黃祖輝

我國社會保障制度對經濟增長、土地制度及城市化的影響

□ 黃祖輝*

中國城鄉二元社會結構下的社會保障制度具有“中國特色”。中國經濟增長與“三農”代價的關系、農村土地制度與社會保障制度的關系、社會保障制度與城市化進程的關系的存在,表明我國社會保障制度的改革具有一定的復雜性,進而此項制度的變革與許多其它的政策、法規或制度有著密切的關聯和互動。

城鄉二元社會結構;農村土地制度;社會保障制度;改革

中國的社會保障問題一直是社會各界普遍關注的熱點。對于當前我國社會保障制度存在的不足及缺失,學術界已經進行了長期而深入的研究。我認為,研究中國社會保障問題的重點應抓住這一問題中的“中國特色”,即我國的社會保障是城鄉二元社會結構下的社會保障。之所以稱之為“中國特色”,是因為世界上幾乎沒有國家呈現出與中國相類似的城鄉二元社會結構。雖然這種城鄉二元社會結構對中國近30年的經濟高速增長起到了決定性的作用,但同時也成為中國經濟社會進一步轉型與發展的阻礙因素。城鄉二元化的社會保障制度是城鄉二元社會結構問題的核心所在,要破解城鄉二元社會結構,首先必須破解城鄉二元化的社會保障制度。

應該指出的是,我國城鄉二元社會結構衍生的城鄉二元化社會保障制度,為改善農民社會保障狀況起到了一定的作用。但當下需要清醒認識的事實是,已有的社會保障制度改進還不足以從根本上解決農村社會保障不足及缺失的問題。我國社會保障制度的改革迫在眉睫而又錯綜復雜,此項制度變革不可能是獨立進行的,而是與許多其它的政策、法規或制度有著密切的關聯和互動。本文僅就中國經濟增長的“三農”代價、農村土地制度與社會保障制度的關系、社會保障制度與城市化進程的關系、社會保障制度破解的難題談些看法,供研究者和決策部門參考。

一、中國經濟增長與“三農”的貢獻及代價

歷經中國30年的變革歷程及中國經濟高速增長速度所產生的經濟社會的巨大變化,對于認識中國社會保障制度的特點具有重要意義。自1978改革開放以來,中國經濟年均增長速度高達9.78%。經濟高速增長的成因是多方面的,其中現行社會保障制度及農村、農業、農民對經濟增長作出了重要貢獻。

中國經濟增長的主要成因可以歸結為兩點:

第一,漸進式改革:中國改革的獨特模式。與東歐和原蘇聯的改革不同,我國的經濟體制改革走的是一條漸進式的改革道路,即改革是從農村到城市、從微觀到宏觀。就經濟體制與政治體制關系而言,我國的經濟體制改革相對放開,走市場化的道路;而政治體制的改革則相對穩健,始終保持黨和政府對經濟社會的控制力。我國獨特的漸進式改革模式和進程,對于經濟體制改革措施的出臺和實施,對于集中力量辦大事,進而對于推動經濟增長產生了十分明顯的作用。相比之下,那些走一步到位改革道路的國家及那些在政治上相互制衡的國家,很多改革措施往往無法出臺和實施,進而影響了改革的不斷推進和經濟的穩步發展。但是隨著經濟社會的不斷發展,我國漸進式的改革也有不少的局限性,主要存在著不少經濟與社會的失衡與扭曲現象,體制漏洞比較多,經濟社會的難點問題久拖不決,如與城鄉二元社會結構密切相關的社會保障制度問題就是其中之一。

第二,四大紅利貢獻:土地、勞動、社保和環境。首先,在我國工業化、城市化的過程中,農村的土地是非常廉價的,土地非農化過程中存在著明顯的土地剪刀差問題。其次,我國目前每三個產業工人中就有兩個是農民工,他們不僅勞動報酬非常低,而且大多不享受社保,是以非常低的成本進入二三產業的。再次,由于我們在發展初期的環境意識薄弱,對資源環境的使用補償意識不強,基本上忽略了經濟增長對環境所產生的不利影響,因此長期以來我國經濟增長的環境成本是非常低的。環境低成本的形成與漸進式的改革有關,與城鄉二元的社會結構有關,其實質是農業、農村、農民的土地、勞動、社保、環境四大要素對經濟增長的紅利貢獻。上述四大要素對我國經濟增長的貢獻,本質上就是“三農”對中國經濟高速增長的貢獻。不少人認為,中國在改革前的工業化靠的是農產品剪刀差,改革后的工業化與城市化靠的是農村土地的剪刀差和農村勞動力工資與社保的剪刀差,強勁的出口貿易也主要是靠農村勞動力工資與社保的剪刀差。所有這一切,都可以歸結為是“三農”的貢獻與代價。

“三農”對中國增長的貢獻不僅僅是改革開放至今的30年,實際上可以追溯到建國至今的60年。然而,“三農”的貢獻實際上也是一種代價,因為“三農”的貢獻導致了當前我國經濟社會中的諸多不均衡的經濟問題,且已經嚴重阻礙中國經濟和社會的進一步穩步與健康的發展。當前,我國的經濟發展存在很多的困難,主要是來自兩大因素的約束:資源的約束和人力資本的約束?？紤]到勞動力、土地、社會保障及資源環境的狀況,如果仍然按照粗放型增長方式發展,則我國就無法承受資源環境的壓力;如果要轉變經濟增長方式,我國目前的人力資源狀況則難以與之相適應,社會就有可能面臨空前的就業壓力。從這一意義上講,我們現在正處在兩難境地,面臨兩難選擇。

二、中國的農村土地制度與社保制度

如前所述,我國農村的土地資源在過去30年的經濟增長中發揮了巨大的紅利效應,并且在未來的發展過程中仍將是至關重要的生產要素。我國現行的土地制度與世界其他國家不一樣,既非私有,又非國有。通過農村經濟的改革,我國的農村土地制度由原來的農村社區集體所有的統一經營,轉變成了集體所有的農戶承包經營的土地制度。農村土地的所有權、承包權與經營權實現了分離,土地產權關系基本明確。然而,農村土地制度的改革對農民的土地賦權仍然不夠也不完整,同時農民的土地產權在實踐中缺乏交易性和保護性而常常受到侵害,農村土地產權的治權機制相對薄弱和滯后。即使在法律上不斷完善農村土地制度,但是若缺乏操作細則,或者有法不依、執法不嚴現象仍然普遍存在,土地產權的治權機制仍然滯后,農民的土地權益仍然會受到侵害。

此外,由于我國農村土地還承擔著廣大農民基本生存保障的功能,農村土地要素的市場化進程明顯滯后,土地配置往往扭曲而不能按照農業效率優化原則進行配置?；诖?可以說土地問題已經成為我國經濟社會各種利益沖突的焦點,無論是城市化、工業化,還是農民生存、農業發展,甚至各級政府的財稅增加,都需要依靠土地資源的支撐。我國農村土地承擔著廣大農民基本生存保障功能的特點表明,現行農村土地制度狀況是與現行社會保障制度密切相關的。換句話說,我國農村土地制度與社會保障制度是處在互為制衡的狀態。如果社會保障制度不能突破城鄉二元社會結構,農村土地制度的進一步改革就難以有實質性的推進;而農村土地制度若不能得到進一步的改革,不僅會影響到社會保障體制的改革與完善,而且會對現代農業、農民就業、農民權益、城市化、工業化及經濟增長等產生不利影響。以上各層面的改革與發展之間的關系可由下圖所示。

圖一 農村土地制度、社保制度等相互關系

上圖表明,農村土地問題已成為影響我國經濟社會協調發展的關鍵因子。如果土地制度改革無法順利開展,不僅會直接影響土地流轉,進而會影響我國農業的規模化經營和現代化進程,同時也會對農村勞動力的轉移問題、農民工問題、城市化問題產生不利影響,最終會影響整個國民經濟的轉型和持續增長。在現實中,我國農村土地制度之所以改革緩慢,除了在認知上存在差異外,重要的原因是與整個社保制度的狀況有關,因為我國的農村土地在很大程度上承擔著農民的社保功能。因此,如果不能從社保制度上取代土地對農民的社保功能,那么農村土地制度的改革就會存在很大的風險。從這一意義上來講,社保制度的改革更為關鍵,是勢在必行。

中國農民利益的核心是農民的生存權、財產權與發展權的實現,土地制度與農民的生存權、財產權以及發展權密切相關,從而與農民的利益密切相關。在中國,土地的功能不僅包括了生產功能、資產功能、生態功能和公益功能,而且還具有社會保障的功能。土地的多種功能應該成為中國農村土地產權制度設計及其利益分配的基礎。需要特別強調的是,中國農村土地承擔的農民社會保障功能既有利又有弊:有利的方面顯而易見,其就像一個穩定器,解決了糧食安全問題。在中國,13億人口的糧食消費真正依賴于市場交易的并不多,因為中國農民占了人口非常大的比重,他們中很多人的糧食是自己生產自己消費的。如果農民的糧食都要從市場獲得,那意味著土地不再承擔農民的生存保障功能,那樣我國的糧食安全風險就會增大。土地承擔社保功能的弊端也是非常明顯的,如果每戶農民都有自留地,都進行自給性質的或自我保障性的生產,那么土地(包括宅基地、承包地)的利用效率就很低,土地的規?；a、現代農業的發展、農業勞動力的轉移及城市化進程等都會受到制約。當前大量的農民進入城市以后為什么不能真正成為市民?一方面固然與城鄉二元社會結構的存在有關,與整個社會保障制度沒有完全覆蓋農村居民有關;但另一方面是因為現行的農村土地制度使大多數農民不愿意放棄承包的土地,不愿意失去土地這一最后的生存保障,因而寧愿成為游離于城鄉的兩棲人口。

總之,我國農村的土地不僅承擔著生產功能,而且還承擔著農民的社會保障功能,這是一種非常獨特的制度安排。在這樣的制度安排下,農民只要擁有土地就能生存下去,這使得現有的土地制度缺少鼓勵土地流動的激勵。如果我們長時期不能解決或者解決不好全體公民的社會保障問題,農村土地制度的改革將難以有重要的進展和突破,農村土地的利用狀況也將難以得到根本性的改變。

三、中國的社保制度與城市化進程

我國正進入城市化快速發展的重要時期,以浙江省為例,從上世紀90年代后期(1998年)以來,浙江就開始實施城市化戰略并取得了明顯的進展。但是,在城市化進程中出現了一種以犧牲農民利益為代價的城市化偏向和新的剪刀差現象,具體來說,就是農村或者說農民的土地不斷被日益擴張的城市所占有。從表象上看,這一過程也確實帶來了大量農民的進城和就業,但是進城的農民絕大多數的社會保障問題沒有得到同步的解決,農民的身份轉換明顯滯后于就業的轉移。按照國際上的一般標準,穩定居住在城市若干個月以上的人口就屬于城市人口。若我國也簡單以這一指標來衡量城市化的水平,則會出現我國城市化水平的高估現象,這是因為我國存在獨特的城鄉二元社會結構。也就是說,在城鄉二元社會結構下,符合城市人口統計標準的人并不一定就是真正的市民,因為他們中的很多人的社會保障問題沒有得到解決;有些被征用了土地的農民成了失地農民,盡管他們可以進城就業,但一旦經濟不景氣而致企業倒閉,沒有社會保障的農民就無路可走。對此,我們有必要反思城市化道路:在城鄉二元結構沒有消除的情況下,中國的城市化不應僅僅實現產業和人口的空間集聚,而是要在推進城市化的進程中處理好城市擴張和保護農民利益的關系問題,即要解決從農村流入城市的人口的市民化問題,而市民化問題的核心內容就是解決農民的社會保障問題。如果不破解城鄉二元社會結構,不解決向城市轉移的農村勞動力的社會保障問題,那么城市化水平越高,我國經濟社會中因非公正、非均衡問題而引發的社會問題就可能愈積愈多。

四、破解中國社保制度的體制難題

從宏觀層面看,中國的土地制度改革仍然需要非常謹慎,原因一方面是對土地產權制度的改革仍存在不同的觀點和主張而未能取得共識:有些人主張土地私有化,但我認為土地的多種功能屬性決定了土地私有化在中國實際上是行不通的,因為土地具有公益性、生態性,私人產權對此是失靈的;還有一些人認為我國現行土地制度是社會穩定的基礎而沒有大改革的必要。而我認為,如果社會保障制度沒有重大突破,中國土地制度改革的風險會很大。也就是說,如果國家賦予農民更多的土地權利,土地的交易固然會變得頻繁,但同時風險也隨之而來,因為很多農民可能為了短期的利益,會將土地的權益流轉和交易給他人。如果經濟社會穩定和繁榮的話,這是沒有問題的,但是如果遇上經濟波動和社會震蕩,比如遇上世界性的經濟危機,社會就會出現很大的問題。西方發達國家的社會保障制度很健全,即使在經濟困難時期,人民的基本生活也不會有大的問題。但是若中國遇到經濟困難,在社會保障沒有完全覆蓋的情況下,農村人口的生存就會面臨問題,整個社會就會出現很大的危機,這恐怕是國家當前對土地制度改革采取謹慎態度的主要原因之一。

以上闡述進一步表明,社保問題已經成為中國進一步發展的瓶頸,而解決農民的社會保障問題是基本前提,解決中國農民的社保問題極具重要性和緊迫性。當前解決農民社保問題的難點,與其說是財政方面的困難,勿寧說是體制改革與制度創新的難點。前些年我去了一次拉美國家,感觸較深,回來后寫了一篇《重新認識拉美陷阱》的文章,談到了不同國家政府對公共投資的選擇秩序問題。為什么不同國家的政府對公共品投入存在次序上的差異?比如,中國各級政府往往首先考慮基礎設施的投入,而拉美國家往往是先解決諸如社保這樣的民生問題。各國財政投入方向存在差別的原因,在于政府體制尤其是干部體制的差別。由于體制的差異,對中國政府官員來說,來自民眾需求的壓力相對小,因而在公共投資領域更愿意優先考慮形象性的工程,其次才可能考慮民生問題。以國家對經濟的刺激政策為例,基本建設等重大項目投資仍然是占了較大的比重。從短期看,這些投資對于刺激經濟進而拉動內需會有一定的作用;從長期看,如果能加大對民生問題的解決力度,則不僅可以解決經濟社會諸多領域的失衡和結構性矛盾,而且還能起到持久地刺激消費和擴大內需的作用。基于這一認識,從政府體制和干部體制上進行改革,應該成為推進我國社保體制改革與完善的重點任務?！?/p>

(責任編輯:郭茜琪)

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1007-9092(2010)03-0072-04

黃祖輝,浙江大學中國農村發展研究院(CARD)院長,教授,博士生導師。

本文是作者在“紀念改革開放30周年:社會保障與社會發展”論壇上的發言整理稿。