中國流官制度的流弊

□黃鐘

中國流官制度的流弊

□黃鐘

不得在原籍為官，不能在一地久任的流官制度，是中國延續了兩千年的一個古老傳統。這種流官制度，于官于民，都是一種折騰。

不能在一地久任，是中國流官制度的一個特色。可在美國，除個別州外，絕大部分州的州長可以連選連任，其中一部分州規定只能連選連任一次，還有一部分州則不限制連選連任的次數。理論上講，只要你能夠競選成功，在不少州是可以從30歲起一直連任到去世的。既要必須是本地人為官，又可以在一地久任，這樣做似乎并沒有出現土霸王的危險。克林頓出生在阿肯色州，1978年當選為阿肯色州州長，并且1984年、1986年、1990年又連續三次贏得了州長選舉，是阿肯色州擔任州長時間最長的人。可誰聽說過克林頓在阿肯色州能一手遮天？

無論繼承傳統流官制度的種種做法是基于什么樣的考慮，無庸諱言，不但傳統制度下的異地為官的弊端在所難免，而且還新生了一些王朝時代所沒有的弊端。其中最重要的一點，就是國家制度的雙重化——憲法法律層面的名義制度和與此不同的操作層面的實際制度相悖而存。

在王朝時代，皇帝一紙敕令，就可以把某個官員調到某地任職。可是在1949年之后，在法律層面，這一切都變了。按照憲法的規定，地方各級人大分別選舉并且有權罷免本級政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長，并且憲法只規定了地方政府的每屆任期與本級人大每屆任期相同，沒有限制這些行政長官的連續任職屆數。如果說這項規定被切實遵守的話，那就意味著異地為官制度實行不下去。

可是要保證一個官員到一個他根本就人生地不熟的地方為官，如果要保證他的權威，就必須有可以無視民意基礎的權力。一個擁有這種權力的人，無論到什么地方，都意味著他有著或大或小的胡來硬來的能量。可靠什么能夠保證他不濫用這種能力呢？平心而論，當某地的一個政府長官要把這種能量轉化為胡作非為的行動時，當地的媒體、百姓、人大代表和他的下屬，能對他有多大的制約作用？胡長清說，官當到他這一級就沒什么制約了，并非全是神志不清的狂言妄語。要防土霸王，可山高皇帝遠的現象一點也不罕見。這實際上卻正是異地為官制度聲稱要克服的弊端之一。

從另一個層面來說，異地為官制度既要保持為官者政令暢通的起碼權威，你歡迎也好不歡迎也罷，聽說過這個人也好沒聽說過這個人也罷，都得服從其號令。這樣一來，“地方主義”是被“克服”了，可那也勢必會破壞地方的自我約束機制，縣長市長干得好，即使任期不滿，“上級”要把他們調到另外的縣市去的話，這個縣市的民眾想留也留不住，縣長市長干得賴，如果上級不處理他們，一縣一市的民眾再不滿，也趕他不走。當然啦，說得好聽點，一地人民想有個好官員，就只能盼望上級“重視”、領導“關心”了。

可以說，這是制度設計上的一種自我拆臺。

對于異地為官者而言，新到一地，甚至可能一個人都不認識，他怎么提名任命部屬？語言隔閡怎么消除？一個鄉長或縣長，如果只能用純正的京腔或者外地口音濃重的普通話跟當地居民交流，十有八九就會有交流障礙，一說話就讓人產生“外地佬”的印象，如何融入當地社會？初來乍到，當地的風土人情、政事人事，都不甚了了，不僅當地人不知道他是個什么樣子的人，他自己也會有些茫然，干什么、怎么干、能干多久？即使這人想因地制宜地施政，一時半會也不可能因地制宜。可是對于那些幾乎是完全被動地接受一個行政首長的地方來說，他們那里的前景，將很大程度上取決于這些個陌生來客。等這個陌生人剛熟悉點情況，可能不到一年半載就又調任新職。這于民于政，都是一種折騰。在這種體制下，政府政策的連續性反而沒有競爭性選舉的地方強。

對于被調任者而言，也會有種種苦惱。比如，在城鄉差距不小的地方，從城鎮調到某個鄉當鄉長副鄉長，從經濟文化條件較好的地方調到經濟文化落后的地方當縣長副縣長，他們就可能面臨孩子上中小學怎么辦，是否要跟愛人兩地分居，何時才能夠回到原來的地方，住房怎么辦等等。由于流官制度的存在，大批官員因此得背井離鄉，于是就有了這種機制下的一種獨特景觀：窮鄉僻壤的鄉長想趕緊調進城里，小城市的想進大城市，落后地區的想調到富裕地區。因為不是一方自愿，一方愿選，所以異地為官者身在曹營心在漢。這樣，于國、于民都不是什么好事。

（摘自《南方都市報》）