北京政府時期文官任用制度的運作成效

儲蓉蓉

（安徽師范大學 社會學院，安徽 蕪湖 241000）

1905年，清政府廢除了存在中國一千五百年之久的科舉制，由此打破了舊有官吏的任用秩序，卻沒有建立起新的文官任用制度。北京政府統治時期，沿襲了南京臨時政府文官任用制度，并引用西方文官選拔和任用制度，制定文官任用資格，確立文官任用程序，規范文官任用途徑，初步建立起了中國近代文官任用制度的模型，對南京國民政府時期公務員任用制度產生了巨大的影響。

文官任用制度包括兩個層面的含義：一是將非文官任用為文官；二是任用的同時或任用后授予其一定的職務。北京政府時期文官任用制度的已有研究不多，且偏重于文官任用制度法律法規的敘述，或者將文官任用制度置于文官考試制度、文官制度范圍內提及，很少涉及文官任用制度的具體考察。本文擬在上述研究的基礎上，對文官任用制度作一個全面的介紹，尤其注重對北京政府時期文官任用制度運作成效的考察，如，北京政府時期參加文官考試的人數、錄取人數、錄取人員的合理任用情況，并以此來分析當時文官任用制度的實踐效果及成因。此外，站在北京政府文官任用的這個角度，一方面可以窺視北京政府時期的政治狀況；另一方面還可以從中吸取文官任用的經驗教訓，以期為今天的公務員任用制度提供歷史借鑒。

一、文官及文官任用制度諸層面

何謂“文官”？現代意義的“文官”，是從英文“civil servant”或“civil service”翻譯過來的，其原意為“文職服務人員”。北京政府時期的文官采用文武分途的原則，其文官分為行政官、外交官、司法官、技術官、警政官五種。本文的“文官”則為狹義的文官，特指行政官。北京政府文官任用制度包括官等、任用資格、任用程序等層面。

（一）官等，行政官的等級

依照1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》[1]，中央行政官，除特任官外，分為九等，第一等和第二等為簡任官，第三等至第五等為薦任官，第六等至第九等為委任官。其中，簡任官和薦任官為高等文官，委任官為普通文官。1914年7月28日袁世凱公布《文官官佚令》[1]，文官共分九等：上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、少士。凡大總統特別任職，不以官秩為限。但袁世凱死后，1916年7月8日《文官官佚令》被廢止，停止使用。隨后1914年12月15日公布《文官任職令》[1]規定文官除依本年7月公布的《文官官佚令》授官外，還需依本令任職。文官任職分為特任職、簡任職、薦任職、委任職，其中特任、簡任、薦任為高等文職，委任為普通文職。從中可以看到中央官等略有變化，但基本還是沒有被改變。以上可以看出北京政府時期文官官等是變化的，變化的依據則是當時的政治環境決定的，其目的是為大官僚大地主掌握國家政權提供法律效益依據。各等級的文官都有任用資格和任用程序。

（二）任用資格

北京政府時期的文官任用資格是由中央政府制定一些文官任用法規法令來實施的。1913年1月9日北洋政府公布《文官任用法草案》[2]，規定除特任官和其他另有法律規定者外，文官任用均依本法進行。《文官任用法草案》確定文官任用資格主要有兩項，第一是考試，第二是經歷。因此文官任用資格之原則為考試與經歷并重，但高等文官任用較重經歷，而低等文官的任用則較重考試。[2]根據這一原則，北洋政府制定了簡任文官、薦任文官、委任文官的任用資格所必須符合的條件。考慮到上述任用資格條件較為嚴苛，實際運作過程中會有許多困難，北洋政府同時又頒布了《文官任用法施行法草案》[2]，對任用資格條件做了一些補充，規定自《文官任用法》施行之日起，三年內，簡任、薦任、委任文官任用，除依《文官任用法》所規定的資格以外，符合補充條件之一者，即可任用。

1915年9月30日袁世凱政府公布《文職任用令》、《簡任文職任用程序令》《薦任文職任用程序令》、《委任文職任用程序令》、《文職任用令施行令》，對任用制度做了進一步的補充和修訂。特別規定，凡文職的任用，除由大總統特擢者外，必須具備下列條件：經文官高等、普通考試及格；經文官甄用合格，由大總統核定用途交銓敘局注冊者；已經正式任命之各項文職，依法令轉任、補任、及升任者。其中簡任、薦任、委任各類文官的具體任職條件又有規定。

各類文官雖具有規定的任職資格，但有下列情形之一者，不得任用：（1）曾受虢奪公權處分尚未復權者；（2）曾受奪官或虢職處分尚未恢復者；（3）虧欠公款尚未繳清者；（4）年力衰弱不勝職務者。此外，還再次強調，除法令準其兼任者外，不得兼職。

從文官任用資格的幾次變動我們可以看出一些規律。首先，文官任用制度法制化。北京政府制定了一系列較為規范嚴密的文官任用制度，將文官任用的資格以法律的形式確定下來。其次，文官任用途徑簡單化、規范化。文官任用的途徑主要是文官考試和文官甄用。最后，文官任用的“私有化”。大總統可以享受“特擢”令而不受《文官任用法》的限制，這就在文官任用制度上打破了一個缺口，為任人惟親、惟財、惟私打開了方便之門，容易滋生腐敗等現象。

（三）任用程序

北京政府時期對于文官任用程序有過兩次規定。1914年 12月，公布了《文官任職令》[3]，其中就規定了特任、簡任、薦任、委任等職的任命程序。1915年9月公布的《簡任文職任用程序令》《薦任文職任用程序令》、《委任文職任用程序令》、《文職任用令施行令》等進一步完善了文官任用程序。從上可以看出北京政府文官任用程序還是較為嚴密規范的。

北京政府一系列文官任用制度，從文官的官等，到文官的任用資格，再到文官的任用程序，形成了文官任用制度的嚴密體系。從上面的諸多法令中我們可以看出北京政府文官任用在制度層面上的兩大特點：一是文官任用制度的法制化，北京政府在這么短的時間內制定了這么多的法律法規，不僅對續任的南京國民政府文官任用制度提供了借鑒，更重要的是當今公務員任用制度中也有它的痕跡。二是文官任用制度本身的規范化，完善了文官任用程序，即頒布了一系列的法規法令，形成了一整套的文官任用程序，包括文官的職責范圍、在職文官的責任、各級文官的官等。

對北京政府文官任用制度只從形式上考察是不夠的，要看這項制度實施的效果怎么樣。“白紙黑字的規章制度制定出來，只是完成了第一步，而把它運用到實踐中去，才是它最終的目的，也是它存在的意義。”[4]北京政府在施行文官任用法令時的情形又是怎樣的呢？

二、文官任用制度的實施效果

北京政府建立了較為完備的文官任用制度，在這項制度的實施過程中是否如制度的規定一樣呢？從總體上看，這項制度的實施是以失敗而告終的。其中考試與任用的脫節、任用之外途徑泛濫、分發與任用的分離等等都使得北京政府完備的文官任用制度大打折扣，在實踐中失去了自身的價值和意義。在此，以考試與任用，分發與任用的關系作為切入口來探討這一制度的運作成效。

（一）考試與任用

中國自隋唐起就實行了以考試來選拔官吏的制度。至南京臨時政府時期，孫中山就提出了考試權獨立的主張，他認為“任官授職，必賴賢能，尚公去私，厥惟考試”[4]，用考試制度來選拔和錄用人才是我國的歷史傳統。北京政府時期考試及格是取得任用資格的一個重要途徑。

本文將以北洋政府時期舉行過的最主要的四次考試為例，即兩次高等文官考試，兩次普通文官考試，從應考人數、錄取人數、錄取比例來反映北京政府時期文官的任用狀況。由此可以看出通過考試取得任用資格的人少之又少，并非制度規定所控制的。

表1 北京政府時期4次文官考試情況統計表

從表1可以看出，北京政府統治的前期舉行過四次文官考試，大約有1.4萬考生參加文官考試，四次共錄取1 479人，平均錄取率是10.82℅，文官考試的報考人員逐漸增多，而錄取的人數逐漸偏低，其文官考試的競爭力可想而知，更不用說錄取后的任用人數了。

就其考試與任用脫離的原因大致可以歸納為以下幾點。第一，考試之外文官任用資格過于寬泛。北京政府的文官甄別制度、甄用制度，打開了北京政府時期不通過考試而以其他途徑任用文官的制度先例。按照《文官甄別法草案》、《文官甄別程序條例》等法規的規定，文官甄別是對所有未經文官考試任命的官員進行甄別，包括檢驗畢業文憑、調查經歷、檢查成績、考驗學識、考試經驗五項內容。所謂文官甄用，按照《文官甄用令》規定，確有經驗豐富和才干突出者，由保薦官推薦任用。可見文官甄別、文官甄用是作為文官考試之外的途徑來選任文官的，但由于政府所需文官數量龐大，而考試錄取人數又非常有限，所以文官甄別和甄用成了文官任用取得合法資格的主要途徑。文官考試和文官任用之間的脫離就不可能避免。由此也造成北京政府官場黑暗、爾虞我詐、拉幫結派等現象，嚴重危害了民族和國家的利益，延緩了中國近代社會前進的步伐。第二，考試的目的并非為國家選拔人才，而是維護統治階級利益，以求穩定。如1919年10月第二次高等文官考試結束之后，《申報》發表評論：“此次政府舉行高等文官考試，意在奔走士類，牢籠人才，仍是唐太宗‘天下英雄入我榖中’之一種手段，并非因行政方面需要某項專門之才，特設科以取用之也。”可見北京政府時期由于政權性質的封建性，導致作為上層建筑一部分的文官任用制度也深深地打上了封建的烙印。考試制度與任用制度的脫離也就順理成章了，再自然不過。

（二）分發與任用

文官考試合格人員被錄取后，不是立即授予官職，而是分發到京內、京外官署學習兩年，期滿成績優良者，經甄別后，作為候補。由國務院銓敘局注冊備案，歸各該長官以相當之職缺，按照薦任任職任用程序、委任任職任用程序呈請任用。下面以北京政府錄用人員分發情況來探究北京政府時期分發和任用的關系。

從分發總體的情況來看，北京政府時期錄用文官的分發制度還是比較靈活的，被錄取的人員也都得到分發學習。任用卻是一個比較敏感的問題。“從歷次考試來看，其錄取人員總額為1 479人，其中分發在中央學習者約有1 067人左右（部分緩分者不祥）。假如這些分發的人員都得到任用，那么對于北京政府而言是一批不小的財富。如第一屆高等文官考試錄取人員‘史鼐’在1918年學習期滿，可他在1920年才入主事。”可見學習期滿后的人員并非都得到合理任用，即使被任用了也只是一個小小的官員，左右不了那個時代文官隊伍官員的素質。

綜觀北京政府時期文官的分發和任用情況，可以得出幾點結論：第一，文官分發制度和任用制度的合理性，而離實際操作卻相去甚遠，造成人才的浪費；第二，政府一方面注重人才的選拔，一方面卻不甚重視所選拔人才；第三，北京政府時期的大環境造成中央和地方的貌合神離，許多制度在地方得不到應有的實施，并且還遭到地方實力派的阻撓和破壞。就其原因主要還是北京政府時期我們國家還處在半殖民地半封建社會，造就了北京政府政權的封建性和買辦性，文官任用制度也就不可能在實際中產生多大影響。

以上我們對北京政府文官制度的考試、分發、任用三個主要環節有了初步的了解。考試次數以及考試錄取人數、錄取人員的分發情況、學習期滿人員的任用情況員，對于這些問題我們都可以窺其一斑。人才的選拔以任用為最終目的，因為無論是人才的選拔，還是人才的學習，最終目的是使其走上適合的工作崗位。因此，通過任用和考試的關系，分發和任用的關系，我們就可以看出不一樣的任用制度，甚至是不一樣的北京政府。如，一方面北京政府在歷史上初次實行現代文官考試，積極任用現代文官，制定完善的文官任用制度，表現了北京政府積極肯定的一面；另外，文官任用制度作為政治制度的一部分，肯定受其政權性質的影響，不可能獨立于政治制度之外。所以北京政府文官任用制度的實際運作效果是可想而知的，從某種程度上說就是兩個字“失敗”。盡管它也為北京政府選拔過人才，但在整個北京政府的文官群體中幾乎是海洋中的幾滴水，改變不了整個政府的文官隊伍。其原因值得深入討論，并以此為現代公務員任用制度提供歷史依據。

三、文官任用制度運作成效的歷史探因

北京政府存在的短短十六年時間里，先后產生了七屆五個大總統、一個臨時執政、一個大元帥、四十四屆內閣。盡管北洋軍閥統治時期是中國歷史發展歷程中黑暗的一個時代，可那時民主共和思想已經逐步深入人心。在這樣的環境和背景下所誕生的文官任用制度有其實際的影響，但杯水車薪，改變不了整個文官任用制度的總體運作效果。筆者從以下三個方面來探求北京政府文官任用制度運作成效甚微的原因。

（一）環境不穩定性

北京政府統治的十六年時間里，只有前八年推行了文官考試制度，通過文官考試選拔任用新官吏。在其后的八年里沒有舉辦過類似的文官考試，更不用說通過考試的途徑來任用政府官員，文官任用制度不過是一紙空文而已。在北京政府統治政權更迭時期，各派軍閥相繼控制中央政權，上屆政府制定的政策，下屆政府往往不予執行，各項文官任用的政策得不到連貫實施——政局的不穩定性當然不利于文官任用制度的推行。以中央為例，袁世凱死后，北洋軍閥分為皖系、直系、奉系三個主要派系，他們為爭斗中央權力和地盤而展開數十年的爭奪。他們的注意力不是選拔文官來管理國家，而是親信自己的下屬，任用有軍事才能的人。所以北京政府時期沒有一個穩定的環境來保證文官任用制度的推行，其政權的“軍事性”也造成了“重武輕文”政治局面，文官的任用也是“空中樓閣”，怎么也實行不了。

（二）政權封建性

文官任用制度作為上層建筑的一部分，反映的是資產階級共和國的內容，而在北京政府時期，這樣的共和國是不存在的。北京政府時期政體和國體的嚴重分離，是文官任用制度施行成效失敗的根本原因。僅以北京政府對考試對象的限制來說，北京政府公布的《文官考試法草案》中對應考資格有這樣的規定：“民國男子年滿 21歲以上者，得應文官考試。”可見北京政府剝奪了女子參加考試的權利，也就使她們失去了做官的資格。這對女子而言是一種傷害，也反映了北京政府的封建性。正如封建社會不允許女子參與科舉考試一樣。

（三）地方勢力頑固性

北京政府是一個軍閥統治集團，大小軍閥遍布天下，割據分裂，自成一家。軍閥一旦擁有兵權和地盤，便有恃無恐，對中央的命令陽奉陰違，甚至公開抵抗。文官考試及格人員的任用，必然觸及各地已任官員的既得利益，阻塞一些靠同鄉關系、師生關系、血緣關系人員的入仕之途，引發各級軍閥或明或暗的抵觸。文官任用制度都是以中央的名義確定的，地方軍閥大多重武輕文，一般把中央的命令作為官樣文章，實際上拒絕承認。當第一屆高等文官考試錄取人員分發到地方官署學習時，就遭到地方頑固勢力的阻撓。一些舊官僚紛紛排擠打壓新人員，甚至不分發給他們規定的官俸。

綜上所述，北京政府時期文官任用制度由于種種原因，在實際操作過程中存在種種缺陷和不足。一方面要以史為鑒，從中吸取經驗，以免再犯類似的錯誤；另一方面要做到政策和運行的一致性，保證政策的運行效果。