城鄉公共物品供給失衡下的城鄉差距探析

劉宏凱，鄭克嶺，史洪飛

（東北石油大學人文科學學院，黑龍江 大慶 163318）

城鄉公共物品供給失衡下的城鄉差距探析

劉宏凱，鄭克嶺，史洪飛

（東北石油大學人文科學學院，黑龍江 大慶 163318）

城鄉公共物品統籌供給，是推動社會主義新農村建設、縮小城鄉差距、改善農村居民生存狀態和生活水平、提高農業、農村和農民發展能力的重要途徑。通過對我國當前城鄉差距的分析，提出城鄉公共物品供給失衡是城鄉差距擴大的一個重要原因，并對城鄉公共物品供給失衡導致城鄉差距擴大的路徑進行了探討，提出建立城鄉均等化的公共物品供給體系、優先發展農村教育和為農民提供基本而有保障的公共物品等統籌供給城鄉公共物品、縮小城鄉差距的對策建議。

城鄉差距；城鄉公共物品供給失衡；統籌供給

改革開放30年來，城鄉居民收入水平大幅度提高，生活水平明顯改善，但與此同時，城鄉差距也呈現出擴大化的趨勢。城鄉差距擴大的一個重要原因是城鄉公共物品供給失衡。長期以來，我國在優先發展城市的戰略下，實施城鄉二元公共物品供給制度，導致城鄉公共物品供給結構失衡，農村公共物品的供給不足，致使農村居民尤其是農村貧困群體難以獲得醫療、教育、社會保障等基本的公共物品，城鄉差距擴大。

一、城鄉公共物品供給失衡下的城鄉差距的主要表現

（一）城鄉居民收入差距。改革開放以來，伴隨著城鄉居民收入大幅度的提升，城鄉居民收入差距也經歷了一個擴大到縮小再到逐漸擴大的過程。1978年城鄉居民的收入之比為2.57∶1；1985年達到歷史最低點為1.86∶1；1992年又擴大到2.58∶1；2008年擴大到3.31∶1（見表1）。按照國際的一般經驗，當經濟發展水平在人均GDP800～1000美元階段，其他國家城鎮居民人均收入大體上是農村居民人均收入的1.7倍。我國與之相比，差距明顯過大。

（二）城鄉教育差距。長期以來，我國實施城市偏向的教育政策，政府的公共教育支出主要面向城市部門、集中于城市地區，城鎮居民子女擁有更多的受教育機會和更好的教育環境，而農村居民子女受到自身經濟因素的制約和教育設施的缺乏往往得不到應有的教育機會，造成城鄉居民受教育程度與文化水平的差距不斷擴大。據國家教育科學“十五”規劃課題——“我國高等教育公平問題的研究”課題組發布的研究結果表明，我國城鄉之間最主要、最顯著的差距就是教育差距。農村人口中低學歷人口的比例遠遠高于城市人口，城市人口中高學歷人口的比例明顯高于農村人口的比例。隨著城市高學歷人口的增加，城鄉之間的差距逐漸拉大。小學及以下文化程度的人群在農業人口和非農業人口中所占的比例分別是51.5%和16.3%；初中文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是41.5%和32.4%；高中文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是6%和21%；中專文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是0.8%和13.2%；大專文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是0.2%和11.1%；本科文化程度的人群在農業人口和非農業人口所占的比例分別是0.02%和5.63%；在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。這些差距將直接導致未來城市和鄉村居民在知識結構、經濟地位和收入方面差距的擴大。

表1 城鄉居民人均收入差距

（三）城鄉基礎設施類公共物品差距。基礎設施類公共物品主要包括水、電、道路交通、通訊等項目，這是衡量城鄉居民生存和發展環境的基本要素。在城鎮，公共物品供給實行的是以政府為主導的體制，城鎮居民通過繳納稅收可以享受到政府財政投資或補貼的各種公共設施，如發達的交通、完善的醫療衛生體系以及城市的水、電、通訊等，城鎮公共物品供給無論在數量上還是在質量上都明顯優于農村，享有優于農村居民的生存與發展環境；而在農村，公共物品的供給主要是依靠農民自己為主來解決，農民生產、生活所需的公共物品在很大程度上是由農民自己承擔，如公共衛生、自來水、電和一些公共基礎設施等費用，政府只是給予適當補助，農民迫切需要的公共物品供給不足。全國目前有一半的行政村沒有通自來水，60%以上的農戶還沒有用上衛生廁所，2%的村莊還沒有通電等，城鄉差距較大。

（四）城鄉社會保障差距。社會保障作為公共物品，是以政府為主體向居民提供的，包括社會保險、社會福利和社會優撫等。社會保障具有改善收入分配不公、保障低收入階層基本生活和維持社會穩定的功能。長期以來，我國實行的是城鄉分割的二元社會保障制度。當前我國城鎮正在逐步建立以市場經濟為基礎的社會統籌與個人賬戶相結合的以養老保險、醫療保險、失業保險和最低生活保障制度為基本框架的城鎮社會保障體系。相比而言，農村社會保障尤其是醫療和養老保障覆蓋面低、層次低、范圍小、社會化程度低，傳統的農村土地保障和家庭保障功能正逐漸弱化，無論是保障水平還是保障范圍都大大低于城鎮的社會保障，城鄉差距較大。

（五）城鄉醫療衛生差距。多年以來，我國在衛生投資上重城輕鄉，衛生資源過多向城市集中，導致城鄉醫療衛生差距。根據衛生部衛生經濟研究所《2008年中國衛生總費用研究報告》，2007年全國城鎮居民人均衛生費用1333.58元，農村居民人均衛生費用只有467.56元，城鎮居民實際利用的衛生費用水平大約為全國平均水平的1.56倍，是農村居民的2.85倍，農村居民人均實際利用的衛生費用相當于全國平均水平的55%。

二、城鄉公共物品供給失衡導致城鄉差距擴大的路徑

（一）從公共投資總量上看，政府在城鄉公共物品供給的財政投入上存在差距。由于政府用于農業的財政支出主要用于農村公共物品供給，因此，農村公共物品供給水平的高低取決于政府在農業上的財政支出。改革開放以來，雖然農村公共物品供給相對弱化，但是政府在城鄉財政投入上，依然實施偏向城市的投資戰略。農業支出占國家財政支出的比重逐年下降，從1978年的13.43%下降到2006年的7.85%（見表2）。公共投資上的不平等，必然導致城鄉面臨不同的公共物品供給環境。根據蒂布特模型，自由流動的個人可以根據一個地方公共物品供給的水平和價格(稅收)來選擇是否在此居住，如果一個地方的公共物品供給難以滿足其需求意愿，公民將會選擇離開（用腳投票）。也就是說，城市由于政府財政投入較多，其公共物品的供給規模、質量和數量較高，可以吸引投資和高素質的人才進入，導致城市經濟快速發展，而經濟快速發展又使城市有實力投資公共物品，形成良性循環。而農村由于政府財政投入較少，公共物品供給無論數量還是質量明顯不足，導致生活環境惡化，使農村中的優秀人才和資本外流，形成惡競爭力不強。在市場經濟中，勞動力素質的高低已成為決定勞動者收入水平高低的重要因素。勞動力素質在很大程度上取決于其受教育的程度和水平，而勞動者受教育的程度和水平又是與國家的教育體制和家庭及個人的收入條件密切相關的。在農村居民的收入條件非常有限的情況下，用于教育子女和自身的職業技能培訓的支出較少，必然會阻礙農村勞動力素質的提高，從而使得農村勞動力在勞動力市場競爭中處于劣勢，尤其是在高技術、高收入行業和崗位缺乏競爭力，也因此限制了其收入水平的提高，拉大城鄉差距。

（四）不存在農民對公共物品的選擇空間與偏好。在我國農村實行的是自上而下的公共物品供給機制，幾乎不存在農民對公共物品的選擇空間性循環，城鄉差距拉大。

表2 國家財政用于農業的支出

（二）城鄉公共物品供給失衡，增加了城鎮居民的隱性收入，擴大城鄉居民實際收入差距。公共物品帶來的收入實際上是一種隱性收入。在城鄉公共物品供給失衡的制度下，農村居民得不到多少隱性收入。相比之下，城市公共物品供給制度比較健全，城鎮居民能夠不付費或少付費而享有各種農村居民不能享受的公共服務，如醫療、社會福利等和良好的基礎設施，而良好的基礎設施是發展經濟的前提基礎。因此，單純就貨幣收入本身而言，由于中國長期以來是低工資制度，城鄉居民之間的顯性收入差距并不是很大，如果考慮到城鄉在教育、醫療、社會福利、社會保障和基礎設施等公共物品方面的差距，城鄉實際收入差距會更大。

（三）城鄉公共物品供給失衡，阻礙農村人口教育水平的提高，導致農村勞動力素質不高，市場

與偏好。由于城市地區整體收入水平比較高，政府提供的公共物品種類以及公共服務體系較為健全，因此，城市居民不僅能夠享受到各種必需的公共物品，還存在著對公共物品的選擇與偏好。如公益事業項目的建設、項目的收費等，城市居民可以通過聽證會的方式表達自己的偏好；城市地區九年制義務教育的條件盡管已經比較完善，但很多家庭還是可以通過換學區的方式來實現自己對教育條件的選擇。而在很多農村地區，至今連九年制義務教育的基本權利都沒有享受到，更談不上對學校及其教學條件與教學方式的選擇與偏好。

三、城鄉公共物品統籌供給、縮小城鄉差距的對策建議

城鄉公共物品供給失衡是城鄉差距擴大的重要原因。為了縮小差距,就必須從我國當前實際出發，分階段、分層次，盡快改變城市偏向的公共物品供給制度，建立起城鄉統籌的均等化的公共物品供給制度。

（一）體制和制度創新是城鄉公共物品統籌供給、縮小城鄉差距的關鍵。城鄉發展實質上是城鄉兩個系統在經濟、社會、人口、空間等諸要素交融與協調發展的過程。我國在以往的城鄉制度設計上，形成“城鄉分治”的格局。與此對應，在公共物品供給方面，也實行了城鄉分割的“重城市、輕農村”二元供給體制。這種城鄉分割的二元供給體制，人為地將城市和農村居民隔絕開來，并以此為基礎實施城鄉有別的、不均衡的公共物品供給制度。在這種二元公共物品供給體制下，政府把大量的公共資源投到了城市，城市公共物品供給相對完善，而農村中本來應該由政府提供的公共物品或由政府與農民共同承擔的公共物品成本則完全讓農民承擔，第三方又缺乏參與投入農村公共物品的機會，致使農村公共物品供給嚴重短缺，城鄉失衡。因此，加快農村經濟和社會發展，縮小城鄉差距，就必須從根本上改變這種非均衡的城鄉公共物品供給制度，進行制度創新。政府作為公共物品供給主體，應為城鄉公共物品供給提供公平的政策環境和制度平臺，打破城鄉分割的二元結構和城鄉分治的二元體制，使農村和城市得到相同的待遇，真正建立起城鄉平等的經濟社會新體制，最終實現城鄉社會統籌發展。

（二）把教育擺在農村公共物品優先發展的地位，堅持教育公益性質，加大對農村的人力資本投資。教育作為準公共物品，是促進收入分配平等的最有效的因素之一。著名的經濟學家盧卡斯認為，人力資本是經濟增長的發動機，經濟增長的源泉在于人力資本的積累。人力資本具有內在效應和外在效應，即人力資本水平是可以相互傳遞的，其結果不僅提高了勞動者自身的生產率，而且提高了他人的生產率，也提高了物質資本的生產率。因此，農村教育的發展必然導致農村經濟的發展，從而引起農民收入的增加，縮小城鄉差距。當前應把教育擺在農村公共物品優先發展的地位，堅持教育公益性質。政府應完善農村義務教育經費保障機制，注重城鄉義務教育的均衡發展，并且加強農村教師隊伍建設和基礎設施建設，提高農村義務教育質量。加快普及高中階段教育，有條件的地方可以探索高中階段免除學雜費。加強面向農村的職業教育培訓，實現普通高中與中等職業教育規模大體相當。

（三）建立民主的、科學的自下而上的農民需求表達機制。由于我國農村公共物品實行的是自上而下供給機制，忽略了廣大農民對公共物品的實際需求，已無法適應社會主義市場經濟條件下農民民主決策的要求，導致現行農村公共物品供應中出現公共物品過剩和不足并存的現象。在農村公共物品的供給過程中，如何客觀、真實的反映農民的需求意愿，不僅是一個公共決策的問題，更是一個是否能夠代表農民根本利益的政治性問題。改革農村公共物品供給自上而下的行政決策機制，其路徑在于建立一種反映農村公共物品需求的民主表達機制，從農民自身的需求出發，給予農民充分的民主權利，形成自下而上的民主、科學的公共物品決策機制。如完善基層民主制度建設，可以在鄉鎮人民代表大會和村民代表大會的基礎上建立民主投票的公共物品供給決策機制，使供給者了解農村和農民對公共物品的真實需求，以此來決定公共物品供給的范圍、重點和優先順序，以達到供給的有的放矢和物盡其用，最大限度地發揮公共物品的社會效益，提高農村公共物品供給的有效性，縮小城鄉差距。

（四）為農民提供基本而有保障的公共物品是縮小城鄉差距的重要措施。統籌供給城鄉公共物品，縮小城鄉差距，當前重要措施是為農民提供基本而有保障的公共物品。主要包括：盡快建立覆蓋全國的農村最低生活保障制度；探索建立符合農村特點的養老保障制度；以大病統籌為重點，建立農村公共衛生保障制度，并探索將農民工納入公共衛生醫療保障體系的可行性方案；以保障勞動就業權利為重點，建立農民工權益保護制度；盡快制定《農民權益保護法》和提供農村公共物品的相關法律。

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〔責任編輯：李尊娟〕

F124.7

A

1002-2341(2010)05-0124-04

2010-08-10

黑龍江省社會科學基金項目（08B026）階段性成果

劉宏凱（1970-），男，黑龍江伊春人，碩士、副教授，從事政府經濟學研究。