制度變遷視角下的新型農村社會養老保險制度

○ 李文娜

（武漢科技大學 湖北 武漢 430065）

制度變遷視角下的新型農村社會養老保險制度

○ 李文娜

（武漢科技大學 湖北 武漢 430065）

建立和完善農村社會養老保險制度，對于統籌城鄉發展、實現社會福利公平、保障農民基本生存權、維護農村社會穩定具有重要而深遠的意義。本文從制度變遷的視角闡述了我國新型農村養老保險制度建立的背景，分析了新型農村社會養老保險制度在試點推行中存在的問題，提出了實現新制度可持續發展的政策建議。

制度變遷 農村養老 新農保 試點

一、我國農村養老保險制度的歷史演變

1949—1986年，我國農村養老呈現真空狀態。1951年，國家頒布《勞動保險條例》，把當時占人口總數90%以上的農民排除在養老保險之外。這一時期，國家出臺的養老保險制度幾乎全部是針對城鎮職工的。

1986年，農村養老保險開始“試水”。民政部向國務院遞交了《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》，開始對我國農村養老保險制度進行探索，試圖建立起具有中國特色的社會主義社保制度雛形。1987年民政部下發該報告，加快了各地建立農村養老保險制度的步伐。

1994年，勞動部下發《關于保持社會保險管理體制穩定的通知》，進一步強調民政部門負責農村（含鄉鎮企業）社會保險工作的職能，保持并穩定了社會保險管理體制。

1995年，國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》，該意見不僅肯定農村養老保險工作取得的成果，也為進一步推進農村社會養老保險工作積極、穩妥、健康地向前發展指明了方向。

1999年，國務院下發《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》，將農村社會養老保險列入了清理整頓范圍。通知指出：“目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件，對民政系統原來開展的農村社會養老保險，要進行清理整頓，停止接受新業務，區別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險。”這一時期農村社會養老工作停滯不前。

2002年，黨的十六大報告把社會保障作為全面建設小康社會的重要內容，明確要求建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系。報告指出：“有條件的地區，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”

2006年，黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，把到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系作為構建社會主義和諧社會的重要目標。我國社會保障體系建設進入全面完善、加快發展的新時期。

2007年，黨的十七大報告進一步明確了社會保障制度建設的遠景目標：“到2020年，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障。”

2008年，黨的十七屆三中全會提出：“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則，加強健全農村社會保障體系……建立新型農村社會養老保險制度。”妥善解決農村農民的養老問題，對統籌城鄉經濟社會一體化發展，建設和諧社會具有重要意義。

2009年，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險試點，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。這就意味著新型農村養老保險制度從理論走向實踐，我國農村養老保險翻開了新篇章。

二、新型農村社會養老保險制度提出的時代背景

1、新型農村社會養老保險制度提出的緊迫性

（1）人口老齡化程度愈演愈烈。2005年底，我國60歲以上的人口已達1.44億，占全球老年人口的五分之一，老齡人口比例達11.2%，而農村老齡人口比例達12%。2010年我國老年人口將達1.74億，約占總人口的12.78%。據預測，到2020年，農村65歲及以上老人的比例為15.6%，而城市則為9.0%，2050年，這個數字將提高到農村32.7%，城市21.2%。人口老齡化在給經濟社會發展帶來沉重壓力的同時，也給家庭帶來了負擔，這就迫切需要建立完善的農村養老保險制度，以保障其基本生活的需要，做到老有所養。

（2）家庭養老模式逐漸瓦解。隨著我國計劃生育政策的深入實施和農民觀念的變化，“4-2-1”結構的家庭在農村普及速度加快。家庭結構的變化對家庭養老模式產生了強烈的沖擊。據民政部調查顯示，農村老人和子女在一起的比例雖高達88.7%，但收入來源、生活料理依靠老人自己的占50.7%、82.2%。同時，由于城鎮化和工業化速度加快，農村剩余勞動力大量涌入城市，“空巢家庭”隨即出現，進一步加劇農村養老壓力。家庭養老模式逐漸不能適應形勢，必然向社會養老方式轉軌。

表1 2003—2006年我國耕地面積統計數據

（3）土地保障能力日趨減弱。隨著我國市場經濟的發展和工業化、城鎮化速度加快，我國耕地面積、人均耕地面積逐年遞減。資料顯示，從1996—2003年七年間我國耕地面積減少了1億畝，2003年以后，這種趨勢仍未改變。因此，農民養老僅靠土地保障是絕對不夠的。

2、新型農村社會養老保險制度的可行性

（1）經濟可行性。改革開放30年來，中國政府一直致力于農村發展，推行了一系列惠農利農措施，調動了廣大農民的生產積極性和創造性。新農村建設如火如荼，農業勞動生產率不斷提高，農村經濟日益壯大，農民收入不斷增加，為開展農村社會養老保險工作創造了經濟條件。

圖1 我國農村居民家庭人均純收入及指數變化

（2）政治可行性。近幾年，“三農”問題是政府一直致力于解決的問題，農村社會保障建設是“三農”問題的重要內容。黨和國家一直關注和重視農村養老保險制度的建設，積極探索有中國特色的農村養老保險制度，在為建設農村社會保障體系中所做的努力為我國新型農村養老保險制度的建立提供了強有力的政治支持。

（3）社會可行性。隨著工業化和城市化進程的加快，農民的養老觀念也正隨之轉變，農民參保意向明顯提高。許多農民已經意識到，隨著家庭養老壓力的增大，完全依靠后代養老的傳統觀念應該改變，家庭養老向社會養老轉變是社會發展趨勢。

三、新型農村社會養老保險制度在試點推行中存在的問題

1、新農保經辦機構管理環節薄弱

目前，新農保首批試點地區已全面鋪開，覆蓋范圍將繼續擴大。我國農村養老保險機構建設滯后、資金投入不足、管理設備不完善、經辦機構人員編制較少、業務素質不高等不利條件嚴重制約了新農保的實施和推廣，不利于覆蓋范圍的擴大。

2、宣傳力度不夠，人們對新農保的認識存在誤區

試點過程中有些地區由于宣傳不到位，導致農民對新農保認識不足、顧慮較多、參保不積極。例如新農保試點指導意見中規定，年滿60周歲的農村老人每月可領取55元的基礎養老金，但有一個前提，就是其子女應當參保繳費。不少人認為，讓子女繳費就是拿子女的錢給其父母發放養老金。然而事實上，老人的基礎養老金是政府發放的，子女繳費實則是子女為自身繳費，政府旨在通過此規定調動青壯年的參保主動性。

3、新農保基金積累規模較大，保值增值壓力前所未有

截至2010年3月底，全國已有4685萬人參加新型農村社會養老保險，1570萬人領取待遇，新農保基金累積結余242.69億元。隨著試點范圍的擴大，基金結余也將繼續增加。根據現行規定，社保基金投資的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，嚴重束縛了新農保基金的投資手腳，加之目前通貨膨脹的影響，使得新農保基金保值增值成為一大難題。此外，新農保基金“暫實行縣級管理”，基金被擠占、挪用的風險較大。

4、銜接配套政策跟進滯后

新農保制度與老農保、城鎮職工基本養老保險以及農民工養老保險、農村低保制度、農村計劃生育家庭獎勵扶助政策等其他社會保障制度的有效銜接，是新農保制度運行中的一大難題。目前，有些試點地區并沒有出臺銜接方案，沒有統一的銜接標準，銜接配套政策沒有迅速跟進，嚴重影響了農民參保的積極性，不利于農民權益的維護，不利于制度穩定及新農保政策的可持續發展，將會拖延我國農村養老保險發展的進程。

四、完善新型農村社會養老保險制度的政策建議

1、加快新農保機構建設和人才隊伍培養

各級政府應加大資金投入，不斷完善機構設置及相關配套設施建設，同時，要注重相關人才的培養與培訓，造就一批能夠適應新農村工作的人才，以滿足隨著新農保覆蓋面增大而不斷增加的管理服務需求。

2、加大新農保宣傳力度

打破單一的宣傳新式，拓寬人們了解新農保的渠道，通過靈活、多樣、通俗易懂的方式宣傳新農保相關內容，讓農民全面正確地認識新農保。

3、完善新農保基金運行管理體制

對新農保基金的使用方向、使用情況和使用效果進行跟蹤監管。開拓投資渠道，在保證新農保基金投資收益的情況下，可以通過債轉股、交通債券、貸款等多種形式進行投資，以實現新農保基金的保值增值。

4、建立全國層面的制度銜接轉換機制

有關部門應從銜接的方便性和公平性考慮，盡快討論出臺正式政策，以確保制度間轉換的規范性，維護轉換制度者的利益，盡可能減少因制度轉換而出現的損失，穩步推進，實現制度的有效平穩銜接。

[1]趙若彤：我國新型農村養老保險制度的發展思路[J].現代商業，2009（20）.

[2]李樂平：對我國建立新型農村養老保險制度的思考[J].安徽農業科學，2006（20）.

[3]楊翠迎：新農保試點存有七大不足，六大對策建議應對（上）[J].醫院領導決策參考，2010（8）.

[4]楊翠迎：新農保試點存有七大不足，六大對策建議應對（下）[J].醫院領導決策參考，2010（9）.

張瓊芳）