完善省以下政府間轉移支付制度問題研究
——以陜西省為例

鐵 衛，祝玉坤

（西安財經學院 經濟學院，西安710100）

完善省以下政府間轉移支付制度問題研究
——以陜西省為例

鐵 衛，祝玉坤

（西安財經學院 經濟學院，西安710100）

自1994年分稅制改革以來，我國初步建立了中央對省級政府的轉移支付制度,實施以來取得了積極成效。但作為政府間轉移支付制度的一個重要部分，省以下轉移支付制度在運行環境與制度設計上存在一定的問題。

地方政府；轉移支付制度；改革與完善

一、省以下地方政府間轉移支付取得的積極成效

1994年以來，中央與地方政府間的財政轉移支付制度作為分稅制改革最重要的配套措施開始在我國建立，轉移支付標準、形式、規模等逐步完善，但是省以下轉移支付制度的建設則相對滯后，而且基本上是在模仿中央對省轉移支付制度框架進行的，因此許多地方都不夠合理。這種情況在 1998年中央提出建立與社會主義相適應的公共財政框架后有所好轉，近10年來，全國大多數省份逐漸形成了一套相對穩定的地方政府間轉移支付制度。這為緩解省域落后市縣政府的財力緊張，均衡地區間的財力差距，促進各地區公共服務均等化等方面發揮了積極的作用。下面以陜西省南部地區某國家級重點貧困縣A縣為研究對象，分析陜西省政府通過對A縣進行對下轉移支付所取得的積極成效。

表1 陜西省A縣2003—2008年財政補助情況表 單位：萬元

1.基本上解決了地方財政困難的問題，保證了基層政權的正常運轉。根據轉移支付的性質，各地普遍將其政策目標定位于縮小轄區內財力差異、推進地區間基本公共服務均等化。但受客觀條件制約，我國縣級財政收支缺口較大，不僅缺少發展經濟的資金，而且連正常的工資也難以按時足額發放。因此，近期內全國省級政府轉移支付的主要目標是緩解縣鄉財政運行中的突出矛盾，主要包括保證機關事業單位人員工資發放、基層政權正常運轉等。通過各地省級政府實施有效的對下轉移支付制度，基本上解決了市縣政府財政困難的問題，保證了基層政權的正常運轉。

以陜西南部的A縣為例，作為國家級重點貧困縣、陜西省財政直管縣試點單位，得到了陜西省政府轉移支付政策的有力支持。由表1可知，A縣在2003—2008年六年間獲得的上級補助收入增長了3.6倍，年均增長超過60%。2008年，A縣通過各級政府的轉移支付共獲得上級補助收入5.0212億元，基本滿足了該縣各級機關事業單位員工的工資、福利開支，保證了基層單位機構的正常運轉，實現了當地社會的和諧穩定。

2.通過建立激勵型轉移支付制度，充分調動了各級政府增收節支的積極性。大多數省區的對下轉移支付制度都建立激勵機制，具體激勵方法包括以下四個方面。一是建立轉移支付和財政收入增長的關聯機制；二是建立轉移支付和財政收支平衡的關聯機制；三是體現控制財政供養人員增長的機制；四是部分省份單獨設立激勵性轉移支付。

比如，2006年12月20日，陜西省政府發布并實施了“陜西省人民政府關于完善財政激勵約束機制，加快城鄉經濟社會發展推進公共財政制度建設的意見”。陜西省實施財政激勵約束考核，以縣為主，同時強化市對縣的支持、指導和監管責任。在市、縣做到干部職工當年工資按時足額發放、財政收支平衡以及政權機構正常運轉的前提下，省對市縣實行“三獎三管六保障”激勵約束考核獎勵。省政府通過建立比較科學、規范的地方轉移支付制度，引入激勵約束機制，避免地方政府把精力放在同上級財政爭基數、討價還價，從而合理引導地方政府行為，促使地方政府更好地發揮主觀能動性，把工作重點轉移到開源節流、增收節支工作上來。

在激勵型財政轉移支付制度實施后的2007年，陜西省各市縣的地方財政一般預算收入和上劃省“四稅”收入呈現梯級遞進增長勢頭，促進了區域協調發展。經濟欠發達地區經濟財政增速慢于全省平均水平的狀況已得到改善，縣域經濟財政發展出現了明顯的好轉勢頭。

二、省以下轉移支付制度存在的主要問題

1.省對下轉移支付制度法制化程度低、規范化與透明度差。到目前為止，我國尚未對省級政府對市縣轉移支付做出統一規定，導致省對下轉移支付制度存在法制化程度低、規范化與透明度差的缺陷。我國省對下轉移支付主要分為一般性轉移支付和專項補助兩類。其中，專項補助部分存在著種種不規范、不完善的地方。實際調查發現，在專項補助方面，下級財政獲得多少補助，往往靠的是討價還價以及與上層領導的關系，這就形成了資金的分配與公共服務和產品提供的數量與質量無相關性的態勢，并導致尋租。另一方面，不規范的轉移支付方式造成分配額度的不確定性，進而使得下級政府無法進行正常預算，不能根據本級財政共有資金數額進行有效的分配。

2.省級政府自用財力規模有限，省對下轉移支付難以發揮應有作用。目前，各省轉移支付資金雖然初具規模，但總體而言，各省級政府的自用財力仍十分有限，與需要的資金規模有很大的差距。總體來說，全國大多數省份地方政府間的轉移支付未能從根本上解決欠發達市縣級財政困難，達到實現地市縣間公共服務水平均等化的最終目標。以陜西省為例，盡管省政府近年來在一定程度加大了對欠發達地區的轉移支付補助力度，彌補了這些地方財力的不足，也為加快貧困地區的發展提供了較好的資金保障。但由于歷史包袱過重，自身財力增長緩慢，實際財政供養人數過大以及一些必保的專項資金和財政配套資金必須安排等原因，部分貧困地區經費保障仍然十分緊張，支出缺口仍然較大，需要加大轉移支付力度加以解決。

3.現行省對下轉移支付種類繁多，結構不夠合理。同中央對省級政府轉移支付存在項目過多，結構不合理的問題一樣，現行省對市縣政府轉移支付也存在種類過多，結構不合理的現象。陜西省對市縣轉移支付主要包括：為落實國家特定宏觀經濟政策而實施的轉移支付，如農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付補助、退耕還林轉移支付等；旨在推動地區間公共服務均等化的轉移支付，主要是一般性轉移支付；著眼于對所轄市縣增收節支、發展經濟實施激勵約束而設立的激勵性轉移支付等；以及稅收返還、原體制補助、專項補助、各項結算補助、其他補助等。轉移支付種類過多，導致結算復雜，不僅人為增加了工作量，而且影響了轉移支付資金使用的規模效益。此外，現行陜西省對市縣轉移支付結構不合理，影響轉移支付政策實施效果。其中，具有均衡地區財力差異作用的財力性轉移支付比重較低，而有的項目不具備均等地區財力差異作用，如稅收返還就不具備轉移支付特征和性質，是中央為了照顧上解地區的既得利益采取的臨時措施，把它作為轉移支付項目，人為擴大了轉移支付規模，淡化了轉移支付功能。

4.現行省對市縣一般性轉移支付計算辦法存在問題。規范性轉移支付制度建立的關鍵是對標準財政收入和標準財政支出的測算，這需要大量的基礎性數據，數據的準確和充足與否，不僅決定了轉移支付辦法的可操作性，也決定了能否客觀反映各地區的真實的財力狀況。陜西省2008年實施的省對市縣一般性轉移支付計算辦法，是參考中央對省級政府一般性轉移支付辦法。通過我們的調研發現，各市縣級政府對“標準收支”的計算方法存有異議，認為現行計算方法沒有充分考慮地區間的差異，有失公平。現行陜西省對下轉移支付制度的尚不夠科學與準確，將影響到規范性轉移支付制度的建立。主要表現在以下兩個方面：其一，“地區總財力”的計算標準不合理，公平性較差。在陜西省對下一般性轉移支付辦法中，縣總財力=縣地方財政收入（剔除專項收入）+“兩稅”返還和所得稅基數返還+原體制補助+一般性轉移支付+農村稅費改革轉移支付+增資轉移支付+結算補助-上解。其中的地方財政收入（剔除專項收入），主要由稅收收入與非稅收入兩部分構成。而地方財政收入也即“標準收入”，是用全國統一的稅基乘稅率測算各地“標準收入”，是用能力評估代替實績評估，用缺陷的統計數據計算各地“標準收入”，很難反映各地實際情況。“兩稅”返還和所得稅基數返還部分更是對各地區既得利益的維護，不會達到平衡地區財力差距的目的，因此公平性較差。其二，“標準支出”與各地的實際支出差距較大。在2008年陜西省對下一般性轉移支付辦法中，標準支出可分為個人經費、日常公用經費和社會事業發展經費。個人經費支出標準和日常公用經費標準分別按在職人員、離休人員、退休人員進行測算。但是，由于陜西省各地市間自然條件、資源稟賦、經濟社會發展水平、公共服務內容和運行成本都有很大差異，加之支出效益外溢因素較多，“標準支出”中考慮的范圍小、標準低。

5.專項轉移支付項目分配、管理不規范。通過對陜西省相關市縣的調研發現，各市縣普遍對專項轉移支付項目的分配與管理辦法不滿意，迫切希望省政府出臺專項轉移支付項目的分配方案，合理分配具體轉移支付項目，以滿足不同市縣經濟發展的支出需求。具體來說，陜西省對下轉移專項轉移支付存在著范圍廣，渠道亂，項目多、合力差，重點不突出等多方面的問題。

三、改革完善省以下轉移支付制度的對策建議

地方政府間轉移支付制度的建立，必須遵循公平優先、兼顧效率，公開透明，科學合理，注重績效，規范化、法制化的原則，按照分階段目標，采取因素法和回歸法測算各地的標準財政收入和標準財政支出，進而合理確定各地的財力水平，保證各地居民享受相對均等化的公共服務擁有相應的財力，同時，應采取與目標相適應的政策措施。

1.增強轉移支付能力，提高轉移支付規模。因為全國各省的轉移支付資金主要來自于中央財政，所以在完善省以下政府間轉移支付制度問題上，中央財政首先要加大對省級財政轉移支付的力度。陜西省作為西部省份，經濟發展水平相對落后，省級財力十分有限，導致省對市縣轉移支付能力不強、轉移支付規模過小，不能起到有效促進地區協調發展的作用。因此，陜西省政府應多爭取中央政府對陜西省政府的轉移支付額，通過中央的支持來提高省對下轉移支付規模。另一方面，陜西省要建立起對市縣政府轉移支付的固定資金來源。陜西省政府不能只依賴中央，而要積極地壯大自身財力，確立相應的資金來源，努力擴大財政轉移支付的資金規模。

2.優化轉移支付結構，實現均等化服務。政府間轉移支付的規模和額度的大小，主要取決于不同地區之間經濟發展水平和財力水平。作為陜西省來講，應加快調整轉移支付的項目結構。一般性轉移支付是實現地區間公共服務均等化的有效手段。因此，建議陜西省政府加大一般性轉移支付的比重。省級財政應將集中的增量部分主要用于擴大一般性轉移支付的規模，通過一般性轉移支付占地方財政支出比例的不斷提高，逐步削弱基數的影響。另一方面，應減少非均衡化方面的資金，如稅收返還、專項撥款等。只有這樣，才能使省以下轉移支付制度走向規范，充分發揮其均等化的作用。此外，應盡量簡化陜西省對下轉移支付的形式。對原體制補助、原體制上解等較為確定的轉移支付進行歸并，取消既有資金上解又有資金補助的雙向資金流動形式。還可以將調整工資轉移支付補助、農村稅費改革轉移支付合并到一般性轉移支付當中。減少支出項目，利于財政資金的監督和管理。

3.健全轉移支付體系，改進轉移支付方法。省對下轉移支付額的確定，關鍵應找出一種公平地、科學地衡量市縣財政收入能力和支出需求的方法，首先計算出標準的財政收入額，其次計算出標準的財政收入數額，再次，用標準財政支出減去標準財政收入，便可測算出轉移支付的數額。在2008年適用的陜西省對市縣一般性轉移支付方案中，各市縣爭議較大的是標準收支的計算辦法。建議陜西省政府調整標準收支計算辦法，保證轉移支付公平和公正。其中，應提高“因素法”的可操作性，做好有關數據、資料的收集整理工作。陜西省各地市標準收支要根據各地經濟發展快慢，經濟效益高低，財政收支多少和收支效益外溢性的大小等因素，區別不同類型，制定不同的標準收支，不搞“一刀切”。

由前面的分析可知，陜西省對市縣專項轉移支付的補助范圍較廣，補助項目較為繁雜，在整個轉移支付中所占的比重過大，因此應從規范現有專項補助入手，建立規范的專項撥款制度。規范省對下專項轉移支付應從以下三個方面進行。首先，明確專項轉移支付涉及范圍，優化轉移支付結構。其次，采用“因素法”分類制定各種專項補助的計算公式，科學確定補助數額。最后，規范管理，提高專項轉移支付資金使用效益。

4.積極探索支付方式，完善財政激勵機制。應逐步探索按照“因素法”實行激勵型轉移支付制度。目前陜西省的轉移支付激勵機制說到底還不是一種規范性的轉移支付模式。所謂規范的轉移支付模式是指要以公共服務的均等化為目標，采用公正、客觀、科學的方法確定上級財政對下級的轉移支付的資金數量。陜西省對下轉移支付方式是一種以基數法為基礎，以確保既得利益為前提的支付方式，存在著基數法固有的問題。因此，省政府應考慮逐步引進“因素法”到激勵型轉移支付制度中來。同時，省政府應進一步的完善激勵法中的具體激勵措施。努力做到不但能夠達到激勵基層政府組織努力的增強自身實力，擴大自有財源，從體制上解決縣鄉財政困難的目標之外，還要使這種制度更加合理。

總而言之，地方政府間的轉移支付經過10年的改革實踐，財政轉移支付已初具規模，并取得了一定的成效，但與規范的財政轉移支付相比仍有許多不足之處，在實際運行中也沒有很好的實現均等化公共服務的目標，迫切需要進行規范和完善。而省級政府對下轉移支付制度的規范和完善是一項復雜的系統工程，必須在對其長期性和漸進性進行充分估計的基礎上，確定符合各省實際的省以下財政轉移支付的基本框架、目標定位、轉移支付方案，并采取與其目標相適應的政策和配套措施。省以下財政轉移支付制度的建立和完善，不僅是完善我國轉移支付體系的需要，更是完善我國分稅制財政體制的需要。

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F812

A

1002-7408(2010)02-0070－03

鐵衛（1961－），男，陜西鳳翔人，西安財經學院經濟學院教授，研究方向為財稅理論與政策；祝玉坤（1984－），男，山東沂源人，西安財經學院經濟學院碩士研究生。

[責任編輯:孫 巍]