京津冀及環渤海視域下的地方政府合作關系研究

張智新張云利

京津冀及環渤海視域下的地方政府合作關系研究

張智新張云利

（首都經濟貿易大學，北京100070）

京津冀及環渤海區內地方政府關系存在的諸多問題，已成為制約其一體化進程的重要因素。這些問題的形成，既有行政區劃、財稅體制等原因，也有法律法規不健全、歷史包袱和觀念束縛等原因。京津冀及環渤海經濟區內地方政府應沖破原有的行政體制障礙，促進多種形式的政府間的合作，出臺協調指導經濟區地方政府關系的法律法規，建立穩定有效的地方政府協調機制，建立完善區域互惠共享的財稅體制，加強跨行政區人才交流，從行政體制上促進京津冀的一體化的加速實現。

京津冀一體化；地方政府；合作關系；經濟發展

20世紀80年代，國家首次提出“環渤海經濟圈規劃”。1996年3月17日《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標規劃綱要》提出，我國要“按照市場經濟規律和內在聯系以及地理自然特點，突破行政區劃界限，在以后經濟布局的基礎上，以中心城市和交通要道為依托，逐步形成7個跨省區市的經濟區域”。其中第一個是長江三角洲，第二個就是環渤海地區(詳細對比見表一)。

環渤海經濟圈是指以京津冀都市圈為核心、以遼東半島和山東半島為兩翼、直到山西一內蒙古中東部的環渤海經濟帶。全區陸地面積達112萬平方公里，人口2.6億。在環渤海地區5800公里的海岸線上，近20個大中城市遙相呼應，包括天津、大連、青島、秦皇島等中國重要港口在內的60多個大小港口，星羅密布，以京津兩個直轄市為中心，對內輻射“三北”、對外輻射東北亞的兩側扇形區域，成為中國乃至世界上城市群、產業群、港口群最為密集的區域之一。

京津冀都市圈既是我國重要的區域經濟協作區，更擔負著其他經濟區域無法比擬的政治功能。如果把中國比喻成一個身體的話，那北京就是大腦，京津冀都市圈也就相當于其整個頭部。全國各項行政命令的下發，各項政策措施的制定都需要在這里進行。國家各項優惠措施的制訂執行的貫徹程度也會與離政治中心的距離成正比。經濟發展帶來的輻射作用不斷加強，京津冀都市圈會得到發展。京津冀都市圈是聯系東北、西北和中原的交通樞紐，也是西北最近的出海口。隨著國家對東北老工業基地的振興，京津冀都市圈也會帶來很大的發展。

表1 2005年京津冀地區和長三角地區基本情況

一、京津冀地方政府關系發展的歷程

從經濟關系發展的歷史看，京津冀及環渤海地方政府關系大致經歷了如下幾個發展階段：

（一）1949-1978年，地方政府關系以競爭主導，輔以能源合作

從建國至改革開放的近30年中，在高度計劃經濟管理體制下，京津冀的經濟發展與合作呈現不同的發展態勢。建國初期，由于人財物嚴重不足，城市建設與發展主要是圍繞工業建設有重點、有步驟地進行。北京與天津城市功能不斷集聚，而且是以經濟功能膨脹為先導，導致周圍生產要素的集中。20世紀70年代，中央提出在各地建立自成體系的工業經濟，燕山石化、石景山鋼鐵廠等大型項目在北京相繼投產。這就形成了北京與河北省產業同構，相互之間爭投資、爭能源、爭項目的情況時有發生。河北省面對北京、天津經濟功能的集聚，處于一種被動的狀態，在人財物等方面對北京、天津功能集聚做出了很大的支持。這一階段的區域合作主要是圍繞區域內自然資源而展開的，由于資源稟賦的差異，河北省主要為京津提供能源、原材料以及農產品。京津根據計劃為河北省提供工業品。而從京津兩地的關系來看，北京與天津長期競爭，原因在北京的定位。天津過去一直是華北地區的工業中心、商貿中心。北京在解放前，其實是一個消費城市。但是，解放后，北京大力發展工業，像首鋼擴建、燕山石化一些重工業都放在了北京，這種定位抑制了天津的發展。

（二）1978-1992年，初步形成形式簡單的政府間合作組織

這一階段是我國經濟體制改革和對外開放的14年，三地借助改革開放的動力，經濟增長迅速，京津冀三方經濟關系發生了巨大變化。三方的經濟技術協作逐步增加。1981年，按照各地區原有的經濟聯系，開始出現松散的區域經濟協作組織。不久，在原燕南、燕北經濟協作區的基礎上成立了環京經濟協作區，這是一個以中心城市為依托的開放式、網絡式的區域經濟協作組織，包括北京、保定、張家口、承德、廊坊、唐山、秦皇島等，轄102個區縣(市)，2201個鄉鎮，總面積為14.2844萬平方公里，人口3945萬。然后，京、津、冀、晉、內蒙五省市(區)協商，成立了第一個區域經濟聯合組織——華北地區經濟技術協作區。在1986年，河北省委、省政府在廊坊召開的環京津經濟協作座談會上提出了“依托京津、服務京津、共同發展”的思想。

（三）1993-2006年，地方政府合作加強

自1993年以來，冀京、冀津分別進行了高層次互訪以后，冀京、冀津高層次領導就全面開展經濟技術合作問題達成共識，合作得到全面發展，主要表現在：合作步伐加快、力度加大、領域拓寬、規模增大、方式增多，層次有所提高。冀京、冀津關于全面發展經濟技術合作會議紀要的條款大部分得到落實，所簽項目的履約率達85%左右，合作領域發展到幾十個行業，主要集中在化工、紡織等傳統產業，近年來農業的合作項目逐步增多；合作的規模由幾千元、幾萬元發展到逾億元，合作的內容也從簡單的物資交換發展到技術合作、資本聯合、資源的優化配置；合作的地域范圍由較發達地區向落后地區擴展；重大合作項目取得成果；內引外聯成效顯著；高新技術領域合作不斷加強；旅游合作逐步深入；省級合作開始起步，這些合作促進了河北省產業結構快速升級和資產優化重組，促進了市場機制的建立，壯大了河北經濟實力，工業增長走出低谷。

（四）2006年后，地方政府關系面臨調整新機遇

以2006年3月國家“十一五”規劃將天津濱海新區列入國家戰略及8月份國務院明確天津市將逐步建設成為北方經濟中心為標志，京津冀合作進入新的階段。

“十一五規劃”綱要提出，通過開發濱海新區，從而帶動環渤海區域經濟發展。國家發改委也發布消息，作為國家“十一五”規劃的一個新亮點，國家正式啟動長三角和京津冀地區的區域規劃編制。

2006年8月8日，國務院批復了《天津市城市總體規劃(2005年-2020年)》，明確天津市將逐步建設成為北方經濟中心。國務院還要求天津市與北京市協調發展。《天津市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》對天津濱海新區的新定位是：“立足天津、依托京冀、服務環渤海、輻射‘三北'、面向東北亞，努力建設成為高水平的現代制造和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心、宜居的生態城區。”

二、京津冀地方政府關系存在的問題及其成因

“爭奪地方經濟利益”是影響京津冀區域經濟一體化的基本矛盾和核心問題。而在面對這個矛盾時磋商協調機制沒有建立起來，使得京津冀之間的合作水平很難達到人們設想的水平，具體體現在以下一些方面。

（一）京津冀地方政府關系的問題

1．地方政府間形成體制、政策、信息等壁壘

地方政府樹立多種壁壘,干預市場。包括行政管理體制、土地制度、戶籍制度、社會保障制度和投融資制度在內的多項制度嚴重阻礙著京津冀地區的生產要素的流通，促使區域內嚴重的信息不對稱，政策不協調。以行政區域的地方利益主體所做的絕大部分工作是為各自區域的利益，京津冀依然是三方獨立的行政區的現實，決定了三方政府在制訂政策時，只是把其他利益主體和整體區域的利益作為影響自己利益實現的原因來考慮，而不會把其他主體的利益和區域利益作為行動目標來考慮，區域經濟目標的實現仍然要受到行政區目標的制約。例如河北和北京兩省市對于公共交通政策的不協調統一，結果造成了類似于今年北京市938路支線公交車廊坊被截的惡劣事件。

2．地方政府之間惡性競爭

地方政府作為競爭者總是通過各種方法來企圖緩解競爭給其帶來的壓力與緊張感,通過自己的政治權勢干預市場的正常運作,以保護自己的利益。比如,為了避免要素流動給本地帶來的損失,地方政府會通過市場封鎖等方式來保護自己的利益,或采用行政性強制手段扭曲消費者的評價機制,或限制優勢企業向外地投資等。一些地方政府就發布地方性法規、文件,強令或變相強令本地企業只能銷售、購買、使用本地產品,或只能接受本地企業提供的服務,禁止或限制外地產品入境和銷售;有的地方政府要求外地產品辦理不同于其本地產品的審批手續;有的地方政府對進入本地的產品采取歧視性政策,設關置卡,額外收費或實行不同的稅費標準;有的在技術、質量要求上采取與本地產品不同的標準,重復檢驗、認證。

3．地方政府協調機制不健全

首先，高層次的合作磋商協調機制還沒有建立。近年來，京津冀高層領導雖進行了雙邊互訪和多邊協商，但一直未能建立起一套正式的高層協調機制，未能就區域內的產業結構調整、基礎設施建設及生態環境治理等戰略性合作問題進行深入磋商并達成共識，未能在尋求有關各方利益結合點及合作切入點上取得重大突破。其次，缺乏整體合作的理念和合力。長期以來，北京功能定位是服務全國，這就必然使得北京不可能把更多精力放在區域發展當中，可以說首都意識要遠遠強于京津冀區位意識。另外，三地目前在產品市場、生產要素市場、服務市場等多個層面都還不夠統一；不規范競爭、各自為政的問題還比較普遍。隨著市場經濟的發展，要進一步推進京津冀之間的經濟技術合作，實現區域內的產業布局合理化，應進一步轉變觀念，培育市場機制，發揮市場在合作過程中的基礎性作用，同時發揮政府宏觀調控和在合作中的推動作用。

（二）京津冀地方政府關系存在問題的成因

1．行政區劃體制障礙

京津冀地區由于行政隸屬關系的不同以及傳統的計劃經濟體制的影響，產生了中國經濟發展的“慣病”——地方保護主義。地方政府不合理地運用行政手段、經濟手段和法律手段，限制外地產品流入本地市場或限制資源商品、初級產品流出本地市場；運用經濟政策傾斜、強化經濟杠桿等手段，鼓勵當地產品擴張市場容量，希圖通過本地產品的擴張銷售，最終實現本地企業利稅的增長，抬高工業生產增長速度，增加地方財政收入；甚至實行全面干預，畫地為牢，層層設卡，對商品流通進行“超經濟強制性”封鎖。這種與市場經濟背道而弛的地方主義行為，加劇了市場割據，對區域經濟的健康發展構成了極大障礙。

2．財稅體制障礙

當前不合理的財稅體制是造成地區性重復建設、產業結構雷同的重要原因,稅制規定企業只在注冊地交企業所得稅，于是各地區紛紛出臺各種優惠政策以吸引大企業集團落戶，鼓勵另建企業，造成重復建設。在財政分灶吃飯的體制下，招商引資、擴大稅源成了地方政府的頭等大事。許多地方只要有資源，都要利用這些資源招商引資搞建設，而對于規模是否經濟是否有競爭力，是否對資源造成破壞卻很少關注。結果就是各地方政府紛紛重復的進行多項設施的建設，地區間沒有統一的規劃，導致資源的大量浪費。

3．缺乏完備的法律法規指導

從1980年到2004年國務院共出臺了5個關于消除地方保護的文件，但實際執行效果并不好,其原因是因為沒有法律效應，文件只是禁止地方政府的某些行為，但是沒有強有力的懲罰措施。1994年實施分稅制改革以后，地方政府成為獨立的利益主體，于是他們就有了投資的沖動，因為區域經濟的發展與當地居民收人和地方財政收人的提高有很大關系。但是他們的發展空間僅僅局限于本行政區域內。所以，區域產業政策與國家產業政策的沖突在所難免，由于地方政府與地方利益集團之間存在明顯的利益粘滯和路徑依賴這就決定了依靠地方政府本身來協調產業政策的可能性很小。因此，區域協調立法的主導者只能是中央政府，即由中央政府通過立法或強制性變遷來規范中央與地方，地方與地方之間的利益關系，糾正嚴重不合理的產業布局，實現產業政策的既定目標。

4．歷史和思想觀念原因

對于京津冀地方政府來說，他們仍舊沒有完全擺脫傳統的管理思想，而沒有用一種新的管理理念——管治思想來對京津冀都市圈的整體管治問題進行新的戰略思考。習慣于政府的單一管理主體，而對社會非正式的和非政府的中間組織關注不夠；習慣于自上而下的單向的行政主導的社會管理，而忽視由上到下和由下到上的雙向的互動式管理；習慣于依靠政府權威強力制定和推行的政策管理，而較少考慮與作為被管理對象的不同利益群體甚至相互矛盾或者沖突的人群之間的協調和磋商；習慣于政府的社會管理中一次性的政策和策略的實施，而未能充分考慮在上有政策、下有對策的大環境中國家對社會管理的重復博弈過程中政策的動態即時調整；習慣于按照新古典最大化原理進行的“最優決策”，而對不同利益主體之間通過妥協、讓步和折衷達成的雖非“最優”但切實可行的相對有效方案的考慮不夠。

三、對策建議

面對區域經濟一體化帶來的新機遇、新挑戰，京津冀乃至環渤海地區地方政府應該進一步增強合作的自覺性、主動性，從如下幾個方面推動彼此間的協調合作，以期為京津冀一體化進程的深入提供更為優良的制度基礎和服務環境：

（一）制定實施跨行政區的發展規劃

京津冀一體化過程中的跨行政區域發展規劃是避免重復建設和資源浪費的必經之路。由于京津冀各地方之間存在著生產要素的差異以及比較優勢的存在，區域內的橫向聯合，這樣有利于突破生產力要素流動的行政性障礙。在條塊分割的條件下，區域內企業難以借助區域外部的生產條件，來克服資金、技術制約。而橫向經濟聯合將企業從某地區內孤立的一點變成了區域經濟網絡中的一個環節，從而使生產要素得以重新優化組合。因此，在市場經濟條件下，從互利互惠原則出發，各地方政府應鼓勵和支持本地企業和外地企業按市場原則處理相互關系，組建企業集團；廢除造成地區封鎖、市場分割的各種不合理的政策和規定，從稅收、財政、信貸、計劃、物資、外貿等方面，對促進橫向經濟聯合的政策進一步加以完善，促進和帶動不發達地區經濟的發展，從而在京津冀范圍內實現資源與市場的互補。

（二）制定協調指導區內地方政府關系的法律法規

市場經濟是法治經濟，基于市場經濟基礎上的區域政府合作機制離不開法律制度的規制。出臺協調指導經濟區地方政府關系的法律法規，以法律的形式明確地區政府間關系，對于京津冀地方政府關系的發展起著至關重要的作用。在西方發達國家，法律對于反壟斷、促進自由市場的形成與發展起到了極其重要的作用。因此，對于中央政府來說，首先，必須在法律中明確禁止地方政府分割市場的行為，不得以任何形式限制區域內自由貿易。其次，完善相應的競爭法來阻止地方保護主義的行為。區域經濟的協調運行需要完善的法律法規來保障，特別是在市場經濟體制下，國家進行區域管理的有關行為和地方政府促進區域經濟發展的相關政策，更是要在國家區域管理相關法律框架下進行，這是西方成熟市場經濟國家進行區域管理的成功經驗，也是中國區域管理制度基礎完善的重要內容。

（三）建立穩定有效的地方政府協調機制

盡管中央政府在促進區域政府合作中發揮著重要的作用，但地方政府畢竟是區域合作的主要參與者，因此，如何發揮各地方政府的積極性，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域內各政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，則是區域政府合作機制能夠真正建立的關鍵。

由于我國區域經濟一體化是建立跨行政區基礎之上的，穩定有效的地方政府協調機制可以防范消除局部利益對區域共同利益的侵蝕，這樣也可以在分立的行政區基礎上形成共同的內在機制，并在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規范，實現組織體系內的超行政區的協調與管理。沒有統一的跨行政區的區域協調管理機構，區域合作就很難進入到真正的實質性階段；沒有明確的協議或制度，就很難保證地方政府在追求地方利益的同時不會對共同利益產生消極。但值得注意的是，這樣一種框架性制度結構必須建立在相關地區自愿合作的基礎之上，而且是一種對各地具有明確的約束性機制。這種機構應該有明確的職能和權限，并且所作出的決策可以以立法等形式，對各級地方政府的行為構成有效約束。

（四）建立健全區域互惠共享的財稅體制

區域經濟一體化是當今世界經濟發展的一種突出趨勢和現象,區域間合作趨勢越來越明顯,對中國經濟增長的作用也越來越顯著,但由于地區利益的矛盾,各種形式的地方保護壁壘成了合作的障礙.作為影響地區間利益分配機制的財稅體制,必須在促進區域經濟合作,推進區域經濟一體化中發揮積極調控作用,為一體化提供制度規范和保障。建議建立靈活、可調節的互惠共享的財稅體制，避免惡性競爭，從而建立健全區域協調發展的機制，打破部門之間界限，本著互惠互利，優勢互補，結構優化，效率優先的原則，推動區間的規劃、產業、市場、交通和政策法規的聯動，通過整合區域資源，調整區域產業結構，壯大跨區域的龍頭企業，促進有特色的產業優勢。

（五）加強跨行政區人才交流

北京、天津是全國意義上的科技、教育和文化中心。（見表2）人力資源開發的能力很強，開發的觸角已經延伸到全國，但是在近在咫尺的河北地區，卻是人力資源緊缺地區：中心城市的發達與周邊地區的落后同時存在。

大力開發人才資源是經濟發展的現實需要。目前,經濟發展面臨著許多挑戰,同時也面臨著許多機遇。加快培養和造就大批優秀人才,積極搶占人才資源開發這個制高點,將成為在新一輪國內外競爭中贏得主動的關鍵。將人才的優勢轉化成項目的優勢繼而再轉化成經濟發展的優勢,競爭力將大大增強,地方經濟發展才能迅速。因此,只有抓住當前的機遇,高度重視并大力開發人才資源,才能為地方經濟的持續高速發展提供有效的人才智力保證。

除了以上總結的建議外，強化企業、媒體和非政府組織對地方政府合作的監督對于京津冀地區的地方政府關系的良性發展也有相當大的促進作用。

結語

京津冀地區將成為繼珠三角、長三角后的中國經濟發展的第三增長極。可是政府之間為了個別利益而不顧整體區域利益乃至國家經濟利益的做法未免與實際不符。因此，京津冀地區應本著開放的原則，弱化“行政區劃”的概念，強化“京津冀經濟一體化”的原則，呼吁三地政府盡快制定京津冀地區經濟發展近期、中期和長期總體規劃，完善專項規劃的編制工作。三地應明確區域發展目標、各地區的城市分工和功能定位。同時構建產業一體化、要素流動一體化、城市規劃和布局一體化。并在實際工作中，三地要多多溝通、互通有無、共同發展、發揮其引導性職能。政府的首要職能是協調區域利益，消除行政分割與障礙，建立市場競爭的環境和條件，通過制度規范保證市場競爭的公平、公正，從而減少市場運行的交易成本，充分發揮市場機制在區域經濟發展中的資源配置的基礎性調節作用，通過區域協定、區域公約或局部協定多方商議等形式打破地方保護性政策，從而構建區域大市場。

表2 2006年北京地區的科研人員情況統計表

京津冀是中國北方最大的產業密集區，北京具有良好的亞太區域性商務中心職能，又是中國教育、科技最發達和人才最集中的地方，國內500強企業兩成以上總部在北京。京津冀地區教育、科技實力擁有難以比擬的優勢。京津冀依山面海，是北方入海的重要通道，交通運輸便利快捷使得京津冀具有得天獨厚地理及交通優勢。三地政府要及時的抓住機遇，促進多種形式的政府間的合作，沖破原有的行政體制障礙，出臺協調指導經濟區地方政府關系的法律法規，建立穩定有效的地方政府協調機制，建立完善區域互惠共享的財稅體制，加強跨行政區人才交流，促進京津冀的一體化早日實現。

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（責任編輯 劉華安）

D630.1

A

1008-4479（2010）03-0032-06

2010-01-01

張智新，首都經濟貿易大學副教授。