中國電信行業的規制模式與選擇

○方齊云 王 斌

（華中科技大學經濟學院 湖北 武漢 430074）

中國電信行業的規制模式與選擇

○方齊云 王 斌

（華中科技大學經濟學院 湖北 武漢 430074）

中國電信行業的規制模式選擇既要體現一般的規制要求，還要體現中國電信業自身的特點。本文給出了中國電信業規制的一般模式內容和具體模式設計，旨在尋找有效競爭和規制的最優組合模式，期望對中國電信業的改革與發展實踐提供一種分析思路。

中國電信業 監管 規制 模式

在我國歷次的電信業改革中，結構失衡往往是改革的起因，但在改革之后，經過一段時間的競爭與發展，電信業又會陷入新一輪的結構失衡中。因此，本文認為對中國電信業的治理不能進行簡單的拆分、合并和重組，應該對電信市場中的競爭與可能發生的結構重組進行動態監管。

一、規制的理論依據

1、自然壟斷產業的有效競爭理論

傳統的自然壟斷產業，其根本特性是規模經濟，但隨著技術和需求等因素發生變化，自然壟斷的邊界也隨之調整，競爭成為自然壟斷產業的一個重要特性。但競爭并不意味應完全放棄規制，競爭環節還必須與壟斷環節融合。同時，競爭在突出效率的同時，也應該體現公平。因此，自然壟斷產業的有效市場是指以有效競爭為基礎，實現競爭與規模兼容、競爭與規制兼容、競爭與壟斷兼容、國有與民營兼容、效率與公平兼容的自然壟斷產業市場。這樣的市場既是市場機制作用的產物，又是政府適當干預的結果。因此，自然壟斷產業有效市場是一種特殊的產業效率實現模式，它強調的是市場與政府的有機結合。

自然壟斷產業有效競爭模式區分了自然壟斷業務和非自然壟斷業務，在非自然壟斷業務中引入競爭。有效競爭所取得的績效正是非自然壟斷業務從壟斷到競爭的轉變所帶來的。

2、規制經濟理論

1971年，諾貝爾經濟學獎獲得者施蒂格勒（Stigler）發表了《經濟規制論》，運用經濟學的基本范疇和標準分析方法開創了規制經濟理論。后來佩爾茲曼（Peltzman）和貝克爾（Becker）等人在其研究的基礎上，進一步發展和完善了規制經濟理論。施蒂格勒運用經濟學方法分析規制的產生，由此規制就成為經濟系統的一個內生變量，由規制需求和規制供給聯合來決定。施蒂格勒分析的最初前提是：強制力是政府的特有資源。利益集團可以說服政府運用強制力來為其謀利。另一前提是各規制機構的行為選擇是理性的，都追求效用最大化。規制的供給與利益集團收入最大化行為的要求相適應，利益集團可以通過規制來增加其收入。

3、競爭與規制的選擇

引入競爭可能是自然壟斷改革的趨勢，但在目前的技術水平和市場需求等因素的約束下，規制仍然是一種不可或缺的制度選擇。

競爭與規制是相互補充的關系。在放松規制取得進展的同時，要引入競爭，政府還必須相應地制定一些配套的規范與規則，使其能夠規制這種競爭的進入。這就意味著在引入競爭的同時，政府實際上應該加強規制制度的建設，這就是規制重建的含義。引入競爭后，政府對基礎部門的規制內容往往不是減少，而是更多。因此，規制重構對于能否形成有效競爭的市場格局具有重要作用。

二、規制模式的分類

1、激勵性規制

由于存在信息不對稱，效率與信息租金可以說是一對共生的矛盾。因此，如果要獲得最好的規制政策，政府需要盡可能地利用企業的私有信息，通過設計特定的規制制度以實現最優規制。既允許被規制企業利用其信息優勢，通過賦予其更多利潤支配權的方式，使其在一定程度上得到信息租金，以換得提高生產效率的激勵；同時，為了更好地利用被規制企業的私有信息，最佳的規制機制是通過提供這樣一種合同選擇，即或是較低產量但盈虧平衡的低強度激勵合約，或是最優產量但利潤最大化的高強度激勵合約，從而在市場勢力與信息壟斷之間進行取舍。

2、不對稱規制

不對稱規制的實質是在打破壟斷引入競爭的初期，為了盡快改變不對等的競爭局面，政府對原有企業和新進入企業給予不同的“待遇”：對掌握控制性網絡的原有企業實行比新進入企業更嚴格的規制，或者說給新進入者比原有壟斷經營者更加優惠的待遇。也就是一方面管住大的，另一方面扶植小的，以使新進入者在政府的保護下盡快成長，成為能和原有企業相抗衡的競爭力量，并最終形成有效競爭的局面。

3、社會性規制

在放松經濟性規制的同時，對于某些領域和環節也有必要加強或維持社會性規制。社會性規制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、環境保護和防止災害為目的，通過對物品和服務的質量及各種活動制定一定的標準，并從根本上限制特定行為的規制。從本質上說，社會性規制主要是為了應對經濟活動中存在的外部性（特別是外部不經濟）、非價值性物品、信息不完全以及某些公共產品而設置的，以增進社會福利為目的。

三、我國電信業監管的現狀

我國電信業的監管是一個由監管部門、監管法規、監管內容、監管目的等組成的一個系統工程。

1、監管部門和法規

（1）電信監管部門。負責電信行業監管職責的中央政府部門主要有兩個。

第一，工業信息化部。主要負責制定并實施行業政策、法規及技術標準，頒發電信業務經營許可證，監管電信運營商的服務質量，分配并管理頻譜、號碼等電信資源，制定各種電信服務資費標準，制定網間互聯及結算安排，維持運營商之間公平有序的市場競爭。運營商可實際收取的資費則由其所在的省級通信管理局及省、自治區、直轄市的物價局共同制定。

第二，國家發展和改革委員會。與工信部共同為若干電信服務資費制定政府指導價格，也負責批準超過資本支出額的投資與融資項目，以及超過投資額的外商投資項目。

（2）監管法規。第一，電信條例。電信條例于2000年9月25日起生效，該條例與電信業的現行制度及政策基本一致，而且更加精簡明確。

第二，電信法。為了提供統一的監管框架以鼓勵電信業有序發展，我國政府公布了電信法草案，并正在征求意見。電信法將會成為我國電信業的基本法規，為電信業提供監管框架。

2、監管目的和內容

我國電信行業監管最主要的特征是非對稱管制。非對稱管制的目的是促進和規范競爭，促進技術進步，其監管的主要內容有四個方面。

（1）許可證。任何在中國兩個省份或以上提供基本電信服務與增值電信服務的運營商必須向工信部申請電信業務經營許可證。

（2）資費管制。電信資費分為政府定價、政府指導價和市場價。固定和移動電話月租費和通信費是工信部與發展改革委員會協商確定指導價范圍，由省級通信管理局與物價局厘定。

（3）網間互聯互通。根據有關規定，主要電信運營商不得拒絕其他運營商與其電信網絡進行網間互聯的要求。網間互聯協議必須向工信部備案，未經工信部事先批準，任何網間互聯協議均不得單方面中止。

（4）技術標準。工信部為電信終端設備及公共電信網絡互聯設備制定行業技術標準，電信運營商必須取得工信部及其他有關機關發出的入網許可證。

此外，監管內容還包括資本投資、電信資源、服務質量、普遍服務等。

四、中國電信業規制的具體模式

從我國電信產業規制改革的實際進程看，整體上側重于打破壟斷引入競爭、政企分開，目前我國電信產業組織形態正發生顯著的變化，但規制體系的建設卻并沒有得到應有的重視。因此，我國電信業規制可以進行適當的創新或再構。

1、政府規制改革的基本模式

在非自然壟斷環節充分利用市場機制，同時在自然壟斷環節建立科學合理的規制體系。

從改革的層次上大體可劃分為政府層面和企業層面。從政府層面來看，機構改革包括組建獨立性的規制機構與反壟斷機構兩個方面；從企業層面分析，主要包括產權改革和結構改革。同時在電信產業的自然壟斷性業務中，規制機構還需對其進行激勵性規制。另一方面，在放松進入規制后，電信產業中的非自然壟斷性業務的有效競爭還需要政府采取適當的非對稱規制措施。

圖1 我國電信產業規制改革示意圖

2、建立綜合性的獨立電信規制機構

我國電信產業的規制機構是工業信息化部，雖然經歷了政企分開的改革，但仍然和運營商有著千絲萬縷的聯系。因此，規制部門不可能站在中立的地位制定和執行法規，并且還常常忽視消費者的利益。規制重建的重要任務是建立新的規制機構，從根本上解決目前政府規制中存在的機構重疊、多頭管理以及政企不分的問題。新的規制機構的設立要體現獨立性、法制化、綜合化和透明性原則。

3、制定有效的規制政策

當前，應該把監管的重點轉向對互聯互通和普遍服務的規制。

（1）市場準入規制。電信業的有效競爭，關鍵在于把握好市場準入的度。市場主體適度進入的原則是：退出的社會成本最小化，不同業務市場準入的差異化，市場準入制度的動態化。

（2）互聯互通規制。互聯互通規制是電信業競爭得以順利進行的關鍵，其規制涉及技術和經濟兩方面，但關鍵是經濟利益，特別是費用結算之爭。

（3）普遍服務規制。引入電信競爭以后，普遍服務面臨著嚴峻挑戰。當前電信改革中迫切需要解決的一個重要問題就是建立普遍服務的新機制。普遍服務新機制的主要內容是建立普遍服務基金和相應的管理體制。

（4）價格規制。從目前我國電信市場所處的發展階段來看，制定電信資費應該把握好社會福利與產業發展的平衡點，既實行上限管制，以維護消費者的利益，也實行下限管制，以防止惡性價格戰的發生；在上下限區間內，電信資費水平可以由運營商自主浮動，實現真正意義上的電信資費市場形成機制。

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[3]讓·雅克、拉豐、讓·梯若爾著：政府采購與規制中的激勵理論（中譯本）[M].上海：上海三聯書店，上海人民出版社，2004.

[4]王廷惠：自然壟斷邊界變化與政府管制的調整[J].中國工業經濟，2002（11）.

（責任編輯：李文斐）