全球視野的中國“三網融合”及其“十二五”發展規劃

□ 申其輝

全球視野的中國“三網融合”及其“十二五”發展規劃

□ 申其輝

2010年1月13日，國務院常務會議決定加快推進電信網、廣電網和互聯網“三網融合”。此次會議使我國三網融合未來發展有了一個較清晰的目標，引發了各界對“三網融合”的熱烈討論，涌現了許多真知灼見。然而，如果我們冷靜地回顧最近兩三個月有關“三網融合”的新聞報道和研究文獻，就會發現一個需要引起重視的問題，即有些觀點很有影響力，可惜沒有從全球視野來分析中國的“三網融合”，容易引起爭議和誤導；有些人提出相關政策建議時，沒有與國家“十二五”規劃相聯系，這與2010年的政府工作重點不吻合。針對上述現象，本文主要闡述兩個觀點，一是研究中國的“三網融合”應該具有全球視野，避免犯常識性錯誤；二是2010年作為“規劃年”，“三網融合”應該充分利用這種戰略機遇。如果 “三網融合”能依托《2006—2020年國家信息化發展戰略》，與我國“十二五”信息化專項規劃緊密聯系，并提出政策建議和制度設計，就更具有可操作性。

研究中國的“三網融合”應該具有全球視野

開放性是網絡的顯著特征，討論和分析“三網融合”必須具有開放性思維。如果我們將計劃經濟時代的中國看成是一個封閉的經濟體，那么，經過三十多年的改革開放，中國已經變成一個開放性大國。特別是作為“三網融合”基礎的中國電子信息產業已經全面融入世界。其規模占據了世界電子信息產業的20%左右。世界發展需要中國，中國的發展也離不開世界。①因此，我們討論和研究中國的“三網融合”應該具有全球視野，否則容易犯一些常識性錯誤。

一、客觀分析中國能從 “三網融合”中獲得的實際利益。人們普遍認為“三網融合”是一件好事，其中一個重要原因是“三網融合”會減少重復建設，減少消費成本，并增加收益。從宏觀經濟角度來分析，“三網融合”的推進對于拉動國內消費、形成新的經濟增長點具有重要意義。很多媒體都報道了一組令人鼓舞的數據。據測算，三網融合可帶動6000億元～7000億元的投資和消費，還可增加20萬個就業崗位，由此推動的固網寬帶業務將拉動GDP增長0.8個百分點。②類似的數據被引用了很多，可是這類數據只能說明“三網融合”對全球經濟發展的巨大貢獻，不等同于“三網融合”對我國財富增長的貢獻。

如果今天中國還是一個封閉的國家，國內財富只在本土范圍流動，那么，“三網融合”帶動的數千億元投資和消費，增加的財富，肯定留在中國本土。可是，21世紀的中國“三網融合”是在全球經濟一體化、信息網絡全球化環境中進行的，中國“三網融合”形成的財富增量，到底有多少能留在我國國內，還是一個未知數。如果我們的“三網融合”也遭遇電子信息產業“只賺數字不賺錢”的困境，那么，“三網融合”很可能“肥水流了外人田”。典型的例子是，我國電子信息產業的貿易順差相當于全國貿易順差的百分之七八十。中國巨大的電子信息產業貿易實際是由外資和獨資企業在主導。③從全球產業價值鏈的角度來說，中國人既要看到“三網融合”的經濟規模，又要重視自己獲得的實際利益。換言之，從全球視角看，“三網融合”必須有利于提升中國在全球產業價值鏈高端的競爭力，有利于中國分享更多的財富增量。這樣的“三網融合”才是我們所追求的。

二、技術在相當長時間內還是左右“三網融合”的主要因素。現在有一種觀點比較流行，認為“三網融合”已經不存在技術障礙了。這種觀點容易導致歧義。技術對“三網融合”的影響可以從兩個層面來分析。第一個層面是，現有的信息通信技術已經能夠實現“三網融合”了。從技術滿足業務需求的程度來說，“‘三網融合’已經不存在技術障礙”的觀點站得住腳。第二個層面是，中國掌握的信息通信技術是否足夠掌控融合后的“新三網”。這是一個需要慎重思考的問題，也是“三網融合”戰略決策層必須作出明確判斷的問題。如果我國沒有足夠的技術支撐能力掌控融合后的“新三網”，那么“三網融合”就很可能成為他國進攻中國的利劍。

融合后“新三網”的信息流如果只在本國范圍流動，那么，我國已經掌握的信息通信技術，是能夠滿足“三網融合”的技術需求的。如果把中國的“三網融合”放在全球信息通信業中去評估，中國在融合后“新三網”的技術掌控競爭是否處于優勢地位，卻很難得出令人滿意的結論。由于我國信息通信產業是依靠引進外國技術發展起來的，產業總體技術自給率不足20%，尤其在核心技術和關鍵環節上落后于國際先進水平5-10年，核心元器件、高端電子儀器設備和軟件仍沒有擺脫受制于人的局面。在信息通信技術含金量最高的集成電路發明專利領域，中國只占全世界的萬分之三左右。我國的信息通信技術發展水平尚不足以與美國等西方發達國家全面抗衡，一旦出現國家之間信息戰等極端情況，融合后的中國“新三網”將無法抵御別國攻擊，尤其是占據信息網絡技術鏈最頂端的美國。到時候中國的戰略領域和經濟命脈將會被全面滲透，國防軍事和社會經濟的安全會受到危害。雖然信息通信技術沒有國界，但人類社會仍處在國際政治斗爭中國家作為最高級別的集團進行利益博弈的階段，各國對信息通信技術的掌控能力成為影響國際政治的重要因素。“三網融合”后的中國網絡環境可能更不安全，這是影響中央決策層全力推進“三網融合”的重要原因。出于對我國國家安全戰略的全局考慮，必須建立自主可控的信息通信產業和核心技術體系，因此從全球視角看，技術在相當長時間內還是左右“三網融合”的主要因素。

三、“三網融合”資源配置不能只局限于行政管理系統。最近兩三個月關于“三網融合”的討論和研究劇增，其主要原因是2010年1月13日的國務院常務會議決定加快推進電信網、廣播電視網和互聯網“三網融合”，并提出了階段性目標和明確時間表。這是國內1997年開始出現“三網融合”概念以來，較為明確的一次實質性政策進展。如果只從中國視野來看，國務院牽頭推進“三網融合”當然是重大的利好政策，各級政府的行政管理系統相當完備，具有很強大的資源動員能力，“三網融合”似乎能水到渠成。但是，如果從全球視野來分析，特別是從國際政治和國家利益來分析，“三網融合”的情況就變得極其復雜了，因為網絡已經成為國際政治斗爭的強大工具。我國“三網融合”不僅涉及行政管理系統（政府機關），還涉及軍事和國防、立法機關（人大），與黨務（如宣傳部門、組織部門等）密切相關。在國際政治斗爭中，保衛我國國家利益的職責并不是完全由行政管理系統（政府機關）承擔的，因此，融合后的“新三網”作為國際政治斗爭的重要工具，牽涉的問題遠遠超出了行政管理系統（政府機關）的資源配置能力。

在國家信息化發展戰略指導下規劃“十二五”三網融合

2010年是“十二五”規劃的制定之年。在2010年1月13日國務院常務會議召開后，1月19日，國家發改委在北京組織召開了“中國‘十二五’規劃的方向和政策國際研討會”。來自哈佛、牛津、斯坦福大學的學者，部分國家和國際組織在華機構代表，亞洲開發銀行相關人員，參與國家發展改革委和亞行“十二五”合作課題研究的專家，國務院有關部門和各地發改委的代表等約兩百人參加了會議，圍繞中國“十二五”時期發展的優先領域、途徑和對策等作了研討。④這表明，我國政府中的宏觀管理和規劃部門開始轉變“五年規劃”的已有運作模式，將從全球視野來制定中國的“十二五”規劃，“三網融合”也將受益于這種更符合當今世界實際的決策模式。目前“三網融合”迫切需要解決頂層設計和公共財政支持等問題。“三網融合”要低成本高效率地利用2010年的戰略機遇期，盡早明確自己的法規政策基礎，構建組織機構，爭取在“十二五”規劃中占據較有利的地位。

一、密切結合《2006—2020年國家信息化發展戰略》，高效率地優化“三網融合”資源配置。“三網融合”涉及的領域極廣，相當復雜。從公共經濟學來分析，“三網融合”既要考慮軍事和國防、黨的執政地位等純公共物品，又要考慮普通老百姓的個人上網等純私人物品，以及大量介于兩者之間的準公共物品。“三網融合”要集成黨、政、軍、人大、政協等各系統的龐雜資源，僅僅依靠法律地位較低的行政條例和管理措施，是無法優化資源配置的。從法律政策依據來說，“三網融合”具有豐富的資源，關鍵是要明確自己主要依靠的政策法規。早在1997年，三網融合的概念就已經在國內傳播。2005年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》強調：“加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建設，推進‘三網融合’”。2008年1月，國務院辦公廳《關于鼓勵數字電視產業發展若干政策的通知》明確提出推進 “三網融合”。2009年2月，《電子信息產業振興規劃》提出，落實數字電視產業政策，推進三網融合。2009年5月，國務院批轉發改委通知提出，實現廣電和電信企業雙向進入，推動三網融合取得實質性進展。

縱觀與“三網融合”相關的各種政策法規，《2006—2020年國家信息化發展戰略》是比較理想的“靠山”。它不僅具有較高的政治地位，而且能有效地協調各領域的資源。2010年我國“十二五”信息化專項規劃的政治地位，不可能超越《2006—2020年國家信息化發展戰略》。相反，如果“三網融合”在策略上借助《2006—2020年國家信息化發展戰略》的優勢資源，那么，“三網融合”就能獲得更多的公共資源支持。

二、依托已有的國家信息化建設領導小組，迅速構建“三網融合”的領導機構和工作機制。如何建立“三網融合”監管機構，是“三網融合”路徑選擇的最大難點之一。國外經驗表明，在推進三網融合的進程中，監管機制的差異會直接影響三網融合的進度與效率。我們在認識了監管機構融合的重要性之后，更重要的是，如何找到構建監管機構的現實路徑。根據目前中國的實際情況，建立統一的三網融合監管機構的路徑主要有兩種：一是新成立一個高層次的監管機構；二是在已有的機構中，尋找比較適合監管“三網融合”者，進行適當改造，使之符合“三網融合”監管機構的需要。筆者認為，成立新的監管機構并不是上策，因為“三網融合”監管機構需要具備協調黨、政、軍、人大和政協等各系統的意識、地位和能力，成本低收益大地組建這類機構的難度非常大。不如在已有的機構中尋找比較適合監管“三網融合”的機構，低成本進行改造，使之迅速成為推動全國“三網融合”的領導機構。綜合各方面的情況，國家信息化建設領導小組是比較適合成為高層次的統一監管機構的。如果其下面增設國家信息化建設領導小組辦公室，就能在較短時間進入角色，比較順暢地組織協調黨、政、軍、人大和政協等各系統的資源，全方位推進“三網融合”。

三、“三網融合”要爭取替代電子政務，成為國家信息化戰略的領頭羊。推進“三網融合”如果解決了組織領導、工作機制、法規政策依據、統籌規劃等頂層設計的問題，那么，如何獲得更多的公共財政支持，就成了“三網融合”應該優先考慮的重要議題了。“三網融合”爭取公共財政的策略有兩種路徑可供選擇。一是實利型思路，二是先取勢再圖利。第一種實利型的思路和做法是指，“三網融合”對各級政府提供的公共財政支持，來者不拒，多少都收，真金白銀也要，油鹽醬醋也收。第二種做法是先取勢，再圖利。“三網融合”首先在國家信息化戰略中取得領頭羊的地位，或者說，使“三網融合”在政治層面上成為“十二五”國家信息化戰略的最重要抓手，那么，“三網融合”自然就能在公共財政的資源配置中占據有利位置。在這方面，“三網融合”要借鑒電子政務的經驗。在較長時間里，電子政務在我國的國家信息化戰略中充當領頭羊的角色，因此，電子政務項目在公共財政資源配置中處于較有利的位置，優先獲取了大量資源。

“三網融合”取代電子政務，成為國家信息化戰略的領頭羊，不僅是可能的，而且是必要的。目前我國電子政務積累的大量問題，是“三網融合”應該避免重復出現的。這些問題包括：法規標準建設滯后于實踐，缺乏政務信息資源共享、政府采購、信息安全等法規，缺乏政務流程標準、業務應用標準、運行維護標準等推進電子政務規范發展急需的關鍵性標準；管理體制機制和規范有待進一步完善；“一把手”對電子政務推進的作用沒有從制度上落實，缺乏可持續發展的機制保障；業務協同和資源共享亟待加強；安全問題形勢嚴峻，網絡信任體系建設存在不足；聯合監管和協同辦公難；符合實際的上規模、上檔次的電子政務建設項目不多；電子政務建設的機構編制問題，等等。

我國電子政務建設中的問題在 “三網融合”中都會不可避免地重現，并且在全球信息化環境中，因國際政治斗爭、軍隊和國防的信息化戰爭等需要而變得更加尖銳。迄今為止，還很少有人將“三網融合”與電子政務進行比較研究。其實，電子政務是“三網融合”的先行者，是難得的教科書。電子政務建設“小三網”（內網、外網和專網）的經驗和教訓，應該深入研究和探討。與“三網融合”涉及黨政軍、人大政協等諸多領域相比，電子政務是國家行政部門（政府機關）更能掌控的信息化工作。如果深入了解電子政務發展的實際情況，我們就能更科學地預測：“行政部門在推動更復雜的‘三網融合’中，會遇到更大的困難”。在推進“三網融合”的過程中，如果我們充分估計可能遇到的困難，并作好思想準備，就能理性地選擇路徑和策略，避免急躁冒進的情緒。

1．周宏仁：《為三網融合營造良好的政策環境》，《中國電子報》，2010-2-2。

2．申其輝：《營造可信可靠網絡環境 選擇“三網融合”現實路徑》，《聲屏世界》，2010（1）。

3．申其輝：《2009年電子信息產業發展回顧及2010年展望》，《中國科技投資》，2010（2）。

4．申其輝：《傳媒經濟研究的未來發展模式：長鏈條+大視野》，《聲屏世界》，2009（2）。

5．李佳師：《加強監管需要體制創新—推進三網融合系列述評之四》，《中國電子報》，2010-2-5。

編者按：2010年1月13日國務院會議決定加快推進電信網、廣電網和互聯網“三網融合”后，各界有關“三網融合”的討論一浪高過一浪，但這些討論大多脫離了全球視野，也沒有結合國家“十二五”規劃。如何立足全球視野研究中國的“三網融合”？如何將“三網融合”與國家“十二五”規劃聯系起來？這是本文著重討論的兩大問題。