海洋區域管理立法協調機制建構研究

□ 呂建華，茍英英

（中國海洋大學，山東 青島 266100）

海洋區域管理立法協調機制建構研究

□ 呂建華，茍英英

（中國海洋大學，山東 青島 266100）

海洋區域管理是海洋管理的重要組成部分。隨著海洋事業的不斷發展，如何加強海洋區域管理的立法協調機制問題已提到海洋法制建設的議事日程上來。本文主要針對我國海洋區域管理的立法現狀進行分析，試圖構建一套有效的海洋區域管理的立法協調機制。

海洋區域管理；立法；協調機制

我國是海洋大國，海域廣闊，資源蘊藏豐富。但是目前我國涉海部門、各沿海省市根據各自發展需要編制和實施海洋開發規劃，相互之間缺乏有效的立法與執法協調機制加以約束和規范，這勢必造成海洋開發秩序混亂、海洋資源利用率低下、海洋環境污染損壞加重、局部海域用海矛盾突出，從而造成人力、財力和物力的浪費。因此，研究我國海洋區域管理立法協調機制建構問題勢在必行。

一

海洋管理是國家對海洋區域內海洋權益、海洋資源、海洋環境的行政管理活動。海洋管理需要建立健全協調機制。［1］海洋綜合管理是從國家的海洋權益、海洋資源、海洋環境的整體利益出發，通過方針、政策、法規、區劃、規劃的制定和實施，以及組織協調、綜合平衡有關產業部門和沿海地區在開發利用海洋中的關系，以 達到維護海洋權益，合理開發海洋資源，保護海洋環境，促進海洋經濟持續、穩定、協調發展的目的。［2］合法性和有效性是海洋綜合管理的實質。海洋區域管理是海洋綜合管理的重要組成部分。海洋區域管理的合法性和有效性的實現途徑之一就是建構海洋區域管理的立法協調機制。

海洋區域管理的協調機制是指海洋行政管理機構在領導、組織、執行、督察、考評、獎懲等方面的制度建立與運行，主要處理的關系有：涉海的中央與地方間的關系，海洋綜合管理部門與各涉海部門間的關系，各海域所屬沿海省市地方間的關系，各涉海行業所在海域間的的關系。

海洋區域管理的立法協調機制是指國家海洋立法部門和各沿海地方立法部門在領導、組織、執行、監察、處理案件等方面的制度建立與運行。

從理論和實踐的角度來說，海洋區域管理立法的主體，從國家層面講是全國人大常務委員會和國家海洋行政主管部門（即國家海洋局）。國家海洋局及其派出機構是隸屬于國土資源部管理的，負責監督管理海域使用和海洋環境保護、依法維護海洋權益、組織海洋科技研究的行政機構。國家海洋局的主要職能是擬定我國海岸帶、海島、內海、領海、毗連區、大陸架、專屬經濟區及其海洋自然保護區、海洋區域等的開發與保護的規劃、政策、法規、規章制度。

從地方層面講是各沿海省、自治區、直轄市人大和各地方人民政府。各沿海省、自治區、直轄市人大及人民政府主要職責是根據中央統一規劃要求，制定符合地方需要和海洋區域特點的發展規劃、政策、制度等。

海洋區域管理立法協調機制的客體主要是國家與地方，以及地方立法主體之間的關系。具體關系如下：⑴國家海洋立法部門和沿海區域地方立法部門之間的協調關系。⑵地方沿海區域立法部門之間的協調關系。⑶各涉海行業立法部門之間的協調關系。

國家海洋局及其派出機構 （即其下屬的各海洋分局）管理委員會為立法協調主管機關，各沿海省市（直轄市）、自治區人民政府為立法協調輔助機關。國家各涉海行業行政主管部門為海洋行業管理立法協調主管部門，地方各涉海行業管理部門為立法協調輔助部門。

各立法協調機構設辦公室，定期召開立法協調會議。制定立法目的、立法原則、立法的形式和內容等。

二

我國海洋區域管理還處在初始階段，管理中存在許多不確定的因素及不協調的關系需要立法加以確定和調整。因此，建立海洋區域管理立法協調機制的重要性和迫切性也就愈加明顯，具體表現為：

⒈建構海洋區域立法協調機制是維護國家法制統一提高地方立法質量的必然要求。我國是一個統一的單一制結構形式的國家。從法系上來說，我國屬于大陸法系，是個典型的依據法典執法判案的國家。因此，為維護國家法制的統一和尊嚴，一切法律、行政法規和地方性法規規章制度都不得同憲法相抵觸，所有的下位法都不得同上位法相抵觸，同位的法律規范應當保持和諧統一。

我國海洋區域周邊的行政區域分布都不是單一獨立的，情況很復雜。如北方環渤海地區包含北京市、天津市、河北省、遼寧省和山東省三省兩市，形成環渤海工業帶，并可延伸輻射到山西省和內蒙古自治區等地區，共兩市四省一區，行政區劃眾多，立法主體多樣，既有省、直轄市、自治區級的地方立法主體，又有沈陽、大連、青島等較大市級的地方立法主體。按照我國立法體制的安排，這些省、市、區的人大及常委會和人民政府，自治州、自治縣的人大在不與國家根本大法憲法和國家法律法規以及其它上位法相抵觸的前提下，允許根據本行政區域內的具體情況和實際需要制定地方性法規、規章、自治條例和單行條例。

由于行政區劃的分割和地方利益的驅動及缺乏立法協調，有的地方立法存在嚴重的地方保護主義；造成地方性法規與國家法律和行政法規之間存在矛盾或者不協調；有的地方性法規、規章“大而全”、“小而全”，重復立法、互相抄襲照搬現象嚴重。這些問題的存在，既影響了地方立法質量，也不利于我國的法制統一。因此，搞好立法協調，維護國家法制統一，提高地方立法質量是我國海洋區域法制建設必須解決的一個重要問題。

⒉建構海洋區域立法協調機制是改善地區城市群經濟發展和沿海城市管理法制環境建設的必然要求。我國海洋區域周邊城市屬沿海城市，它們是改革開放最先受益的，經濟發展速度較快。由于地域原因形成了城市群，在我國經濟發展中起著舉足輕重的作用。應該說在海洋經濟發展方面沿海城市條件得天獨厚，海洋區域周邊城市的生態環境、人文特征、經濟發展等具有許多共性，相互之間聯系也十分緊密。如環渤海地區以京津兩個直轄市為中心，以大連、青島、煙臺、秦皇島等沿海城市為扇面，以沈陽、太原、石家莊、濟南、呼和浩特等省會城市為區域支點，構成了我國北方最重要的集政治、經濟、文化、國際交往和外向型、多功能的密集的城市群落。這些城市在經濟發展和城市管理中，既存在相互競爭、相互促進，也存在一些共同的問題。

一是有些問題必須依靠區域合力去解決。如，渤海環境保護，單靠一省一市是不夠的，必須整個地區共同控制和治理才能取得效果。

二是各地區實際的政策需要協調銜接。如在投資環境方面，目前各地區存在著明顯的政策法規差異。黃海區域和南海區域周邊沿海城市在招商引資、就業制度、住房制度、教育制度、外來人口生活保障制度等方面都規定得比較具體、細致、可行。這在制度上保證了該區域的經濟發展和環境治理。

三是存在人為的市場分割現象。目前由于行政區劃分割，造成利益主體片面追求經濟利益而采取地方保護主義，在資源配置、市場流通、勞務輸出等方面，各地設置了一些貿易和投資壁壘，在產品的市場準入、外來企業人員的收費、銀行貨幣借貸管理方面采取歧視性政策，人為造成市場分割，制約了大流通和統一市場的形成，導致地區間競爭、假冒偽劣橫行，影響了各沿海地區經濟協調發展。

這些問題迫切需要通過海洋區域法制協調機制的建立逐步予以解決，以形成區域管理法制環境，建立無障礙和無壁壘的共同法律法規規則，促進沿海地區城市群經濟協調發展，提高城市經濟環境管理水平。

⒊建構海洋區域立法協調機制是區域內經濟互動和實現市場一體化的必然要求。經濟發展依賴于各項政治、經濟、文化和環境政策的大力支持。我國海洋區域內經濟發展的強勢已經引起了國家和世界的矚目，黨的十七屆四中全會明確提出國家的生態文明建設與政治、經濟、文化建設同等重要，應同步進行。因此，為了進一步開發利用海洋資源，實現藍色經濟規劃，打造海洋經濟強國，我國目前必須建立統一的市場經濟體制，實現地區一體化發展。

從法治的角度來看，區域內經濟互動必然引起法律關系的復雜性和法律主體的多樣性。如何保證互動態勢下的依法行政，又如何保證在互動態勢下做到有法可依，這必然需要有一個立法協調機制，共同探討制度創新，研究如何進行一體化的制度建設，共同制定統一的政策法律制度，以構建統一的制度框架和操作程序。

三

海洋區域管理中的經濟一體化和相應的法制建設，有的屬于中央的職責范圍，有的屬于地方的職責范圍。建構完善的海洋區域管理立法協調機制的思路應該從這兩個層面進行思考。

⒈關于中央層面立法機關的整體思考。國家在進行宏觀經濟調控過程中，一個很重要的立法工作就是制定一部具有普適性的統一的法律法規。鑒于我國海洋區域存在的上述一系列問題，建議中央立法機關從國家整體利益出發，在立法中做好以下工作：

第一，盡快制定一部區域海洋管理基本法。縱觀改革開放以來我國的海洋管理實踐，有關區域性海洋管理的立法基本處于空白狀態，即使有那么幾部，也是處于分散、無序，且以地方性法規和規章為主的狀態，且行政色彩濃厚，全國性的區域海洋管理基本法尚屬空白。因此，造成我國區域海洋資源的開發和利用長期處于無序、無度、無償的混亂狀態，嚴重影響了區域海洋經濟的建設與發展。建議全國人大常委會應當制定在海洋管理處于基礎地位的區域海洋管理基本法，以特定的程序和實體法律明確規范我國區域海洋管理的總規劃、總目標、總原則以及區域海洋管理中所涉及的相關經濟主體的基本權利、義務與責任，并以基本法律的形式予以確定。［3］

第二，制定一部統一的區域海洋環境保護法。環境治理的好壞直接關系到經濟和社會的發展。我國現行海洋環境立法體系有局限性，亟需通過區域立法整合相關法律法規資源。主要表現在：一是涉海法律法規基本上都是一般法、行業法，有些制度的設定落后于時代的發展和形勢的需求，在很大程度上還是強調以行政手段為主，未能引入綜合管理機制。二是現行法律法規多以公民、企業或其他組織作為調整對象，而規范和約束政府具體的決策和管理行為的法律規定非常有限。三是現行法律法規以單項法律單個環境要素為調整對象，缺乏區域海洋環境管理機制。基于此，建議由全國人大環資委牽頭制定區域海洋環境保護法。在區域環境法框架下，建立協調、統一的區域綜合管理機制和聯合執法機制，制定區域海陸一體化綜合開發規劃和環境保護計劃，以法律形式規范沿海地區、相關管理部門的經濟與環保行為。只有盡快制定和實施區域海洋環境保護法，才能保證各項區域海洋環境保護計劃的順利實施。

第三，設立全國性的區域海洋管理立法領導機構來協調地方立法工作。由于近年來我國區域海洋管理立法嚴重滯后，造成區域海洋經濟發展不平衡，存在的問題涉及領域廣、工作難度大，涉及到社會的方方面面和政府的多個部門。各區域海洋涉及的行政區域和利益主體龐大復雜，僅依靠他們自發地進行協調無疑困難重重，為推進海洋區域經濟合作，建議國務院設立區域海洋管理委員會，作為環渤海地區、長江三角洲、珠江三角洲乃至其他區域海洋管理立法的協調機構。（見下圖）［4］該委員會的主要職能一是統一協調。協調各個地方的區域經濟發展規劃、海洋資源開發和利用以及產業結構調整，協調各地的執法行動。二是爭議處理。這樣既可以使若干職能部門通力合作，減少扯皮，達到預期效果，還可以有專門機構對區域間經濟利益進行協調，把握區域經濟的總體發展態勢，保證區域海洋管理基本法的早日出臺。

我國海洋區域管理機制模式圖

⒉關于沿海省市地方立法機構或地方政府之間的協調層面的思考。由中央國家機關制定立法和組建區域海洋領導機構，統一協調解決區域海洋立法矛盾是理想的辦法。但在目前，區域海洋管理立法能否成為一個法律體系，還有待于探討，國家制定立法或組建區域海洋管理領導機構時間還無法確定的情況下，通過地方立法機關或政府之間的協調來實現法治協調，無疑是一個最佳的方案，但實現面臨的困難也很大，需要溝通互動，做好以下幾點：

第一，區域海洋周邊的行政區域必須形成立法共識。做好區域海洋管理立法協調工作，完善區域法制環境，必須達成以下三點共識：一是從促進和保障區域海洋經濟一體化發展的需要出發，建立立法協調的機制。各地制定地方性法規、規章時，建議先進行政策協調。二是準確把握各立法主體的權限和立法范圍，防止超越立法權限和立法范圍，不搞地方保護的法律制度和壁壘。三是相互學習，共同探討，取長補短，共同提高地方立法質量，為區域海洋經濟的發展提供法制保障。

第二，建立良好的立法信息交流溝通制度。區域海洋立法主體既有省級人大、政府，又有較大的市級人大、政府，要實現區域內立法協調，首先必須做到各區域立法信息及時交流溝通。目前，省級內和較大市級內立法主體立法信息交流溝通較多，而省級之間和較大的市級之間溝通交流得較少。建議各省級人大常委會和法制工作機構建立立法信息交流制度。

第三、建立區域海洋立法協作運行機構。在建立區域海洋立法機構的基礎上，考慮建立區域海洋立法協作運行機構——立法協作會。建議在立法協作會設立辦公室，負責協作立法運行機構的日常事務性處理。立法協作會每年應舉行一次會議，由理事會成員出席會議。開會可邀請協作會其他成員及有關專家和公眾代表參加。理事會是立法協作會的決策機構，其主要職能是決定協作會議的議程、提出重大議案并作出決定、與中央及地方的立法機構保持緊密聯系等。各地立法機構所立之法應上報國家區域海洋立法協調委員會審定通過后方能生效。

第四，制定海洋區域經濟利益補償和共享機制。海洋區域經濟的發展，推動了全國海洋經濟的發展。為使海洋區域經濟快速、穩定地發展，對海洋區域行政條塊分割區的產業結構進行合理布局、優化配置，實現資源共享、利益均衡，是避免重復建設和過度競爭造成資源浪費的重要手段。具體做法建議如下：為了平衡各地之間的利益，兼顧效率和公平的原則，以稅收優惠或補貼等手段作為工具，建立起制度化的利益補償和共享機制。如，由各海洋區域所在地的政府共同出資，同時吸收社會上個人及團體的捐贈，設立 “區域環保共同基金”，用于海洋區域環境保護治理、宣傳、執法人員培訓及作為合作中受損方的經濟補償等等，而由此獲得的公共產品將造福于整個區域。

［1］王琪，劉芳．我國海洋管理協調機制初探［J］．海洋開發與管理，2006．

［2］國家海洋局．中國海洋21世紀議程［M］．1996．

［3］王雅芬．環渤海區域立法協調機制問題研究［J］．遼寧工業大學學報（社科版）：15．

［4］王剛，王琪．我國海洋區域管理機制構建研究［J］．海洋開發與管理，2009，（1）．

（責任編輯：徐 虹）

A Study of the Building of Legislation Coordination Mechanism in Regional Ocean Management

Lv Jianhua，Gou Yingying

Regional ocean management is one of the important parts of ocean management．As the development of ocean management，it＇s more and more imperative to strengthen the coordination mechanism of legislation in regional ocean management．In this study，by analyzing the actuality of legislation in regional ocean management，the building of an effective legislation coordination mechanism in regional ocean management is discussed．

regional ocean management；legislation；coordination mechanism；found

D922．1

A

1007－8207（2010）02－0094－03

2009－11－13

呂建華 （1964—），女，山東棲霞人，中國海洋大學法政學院副教授，碩士生導師，研究方向為行政管理；茍英英 （1984—），女，山東青島人，中國海洋大學法政學院行政管理專業研究生。

本文系山東省社會規劃項目基金 “區域海洋環境應急管理的政府協調機制研究”的階段性成果，項目編號：08CZZJ04。