優化民辦高校融資渠道

鄭曉玲

民辦高校融資是其進一步發展的重要保障,可是現實中民辦高校融資渠道單一導致辦學資金緊張問題日益凸顯,已成為限制其進一步發展的瓶頸,同時,民辦高校拓展融資渠道又將遇到諸多法律問題,并可能存在較大風險。

一、現狀分析

民辦高等教育是推動中國高等教育發展的主力軍,是促成中國高等教育大眾化的重要力量。在國家出臺《民辦教育促進法》后,隨著中國經濟的高速發展,民辦高等教育順應社會對高等教育需求的快速增長的時代潮流贏得了較好的發展機遇和較大的空間,但與此同時,市場機制下運作的民辦高等教育也將面臨優勝劣汰的市場選擇。一方面,有些民辦高校發展壯大;另一方面,不少民辦高等教育機構破產關閉,從而浪費了大量的時間、勞力及經濟成本,更為嚴重的是形成了諸多社會不穩定因素。引發民辦教育此起彼伏狀況的因素很多,但最重要的成因有二:一是經費籌措困難,二是不公平競爭,其中尤以前者為甚。

民辦高校融資渠道單一導致辦學資金緊張問題日益凸顯,已成為限制其進一步發展的瓶頸,同時,民辦高校拓展融資渠道又將遇到諸多法律問題,并可能存在大風險。盡管國內對民辦高等教育的研究已開展多年,一些相關課題已進入了司法和立法研究階段,有的甚至已經立法,但這些研究大多停留在理論層面上,且寄希望國家在民辦高等教育融資渠道上能出臺一些支持性的政策,而非在現有國家金融政策的大框架下、在不違反相關法律的前提下開辟靈活多樣的融資渠道。因此,如何在現行法律框架內規范融資行為,在尊重市場經濟規律的條件下規避融資風險,是當前民辦高等教育中應重視研究的重要課題。

二、存在的問題

1.一些法律制度對民辦高校融資存在一定的制約。《民辦教育促進法》第48條規定“國家鼓勵金融機構運用信貸手段,支持民辦教育事業的發展”,《民辦教育促進法實施條例》第27條規定 “鼓勵社會基金組織為民辦學校提供貸款擔保,鼓勵信托機構利用信托手段籌集資金支持民辦學校的發展”,但《中華人民共和國擔保法》第9條“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人”和第37條“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施”不得抵押貸款的規定,無疑是制約民辦學校融資發展的重大制度障礙。此外,《民辦高校辦學管理若干規定》第6條規定“民辦高校的舉辦者應當按照民辦教育促進法及其實施條例的規定,按時、足額履行出資義務。民辦高校的借款、向學生收取的學費、接受的捐贈財產和國家的資助,不屬于舉辦者的出資。民辦高校對舉辦者投入學校的資產、國有資產、受贈的財產、辦學積累依法享有法人財產權,并分別登記建賬。任何組織和個人不得截留、挪用或侵占民辦高校的資產。”投入資金的退出機制不暢在一定程度上降低了投資者投資民辦高等教育的熱情。

2.融資渠道狹窄,辦學經費來源相對稀少。經過二十多年的發展,當前中國民辦高校融資的融資方式主要有學費、貸款、社會捐贈、企業投資、校辦產業、后勤社會化等多種融資方式。融資方式雖然多樣,但是實質來源卻比較單一,其中學費、社會捐贈和貸款在民辦高校融資中占據前三位。民辦高校的學費已無更大的上漲空間,社會捐贈一直微薄且在短時間內無法得到改善,因為信貸政策的限制,民辦高校貸款艱難。其他如校辦產業、后勤社會化等融資方式雖被一些民辦高校成功運用,但并未普及,不能成為被民辦高校依賴的主要融資方式。

三、結論與建議

1.清理、整合、協調規范現行民辦高等教育相關政策、法律、法規,完善落實民辦高校教育融資制度。政府部門落實《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》、《高等教育法》,營造良好的投融資法律環境。在民辦高校申請用于學校自身發展的貸款時,給予相關的信貸優惠政策,把《民辦教育促進法》關于民辦學校“享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策”的規定落到實處。落實《民辦教育促進法》關于“新建、擴建民辦學校,人民政府應按照公益事業用地及其建設的有關規定給予優惠”的規定,在土地征購的問題上切實減少障礙。通過立法鼓勵社會力量辦學,從法律上明確產權問題,以解除投資者的顧慮,制定完善、協調的高等教育投融資相關的法律、法規,維護法律、法規的嚴肅性和穩定性,依法保障投資者的合法權益,建立公平、自由的競爭環境。

2.優化和拓展民辦高校融資渠道。(1)優化民辦高校融資渠道。按照優序融資理論,融資一般遵循內部融資、債務融資、權益融資先后順序,然而民辦高校在融資渠道的選擇上有其特殊性。通過對民辦高校可供選擇的融資方式選擇可行性分析,建議民辦高校融資渠道的選擇按長期債券等債務融資、優先股等股權融資和內部融資排序。首先,從融資成本角度講,在宏觀經濟比較穩定,利率處于較低水平的情況下,對于現金流充足、負債率不高的民辦高校來說,通過發行長期債券、信托基金等債務工具反而是比較理想的融資方式選擇,其融資成本最低。其次,通過發行優先股、普通股融資對籌資人的償債壓力最小,由于優先股具有獨特的制度特性和民辦高校良好的財務狀況,通過發行優先股籌資也許是民辦高校融資方式的最佳選擇,但這需要制度創新。最后,考慮內部融資。同時,內部融資,即用企業的留存收益融資這一方式目前在中國的民辦高校不應作為主要渠道,因為絕大多數民辦高校辦學時間較短,且前期辦學投資較大,贏利能力弱,不可能有很多的留存積累資金,民辦高校宜選擇發行長期債券、信托基金、融資租賃等金融工具融資。其中,股權融資可選擇的方式有普通股和優先股融資,其前提條件是擬增資學校的產權必須有清晰的界定。但中國現行有關法規還沒有明確界定民辦高校是否能以發行股票的方式籌資,以民辦高校作為投資主體上市發行尚無先例。建議從中國民辦高校財務結構的特點考慮,民辦高校可通過股權融資,采用發行優先股融資。不僅可獲得無期限的長期資金供給,而且優先股股東不參與對學校的決策和管理,使學校可以按照教學規律進行管理和發展。

3.拓展民辦高校融資渠道。(1)鼓勵社會投入。社會資金投入不僅可以完善民辦高等教育主體結構,提高民辦高等教育質量,更可形成全社會關注民辦高等教育發展的良好社會環境。建議政府降低社會資金進入民辦高等教育的門檻,制定社會資金投資高等教育的指導目錄,按照“非禁即入”原則,鼓勵國內外資本對民辦高校的投資。支持民辦高校以股份制形式籌措辦學經費或通過資本市場融資用于院校的建設和發展,將BOT或融資租賃等引到民辦高校中,為后勤建設提供資金支持等。

對行業和企業組織利用資源、技術、信息等優勢舉辦民辦高等教育的,按其辦學規模,給予一定比例返還其上繳的教育費附加。允許企業按照職工工資總額的2% ～ 3%提取教育經費(注:國家規定1.5%～ 2.5%),列入成本開支,主要用于校企合作、對企業一線職工進行教育培訓,企業幫助民辦高校建設相應的實驗室,提供雙師型教師,免費提供實習實訓基地,既為企業提供充足的人力資源,也可降低學校的人才培養成本。

鼓勵社會各界和公民個人捐資。納稅人通過中國境內非營利的社會團體、國家機關向民辦高校的捐贈,在企業所得稅和個人所得稅稅前扣除。對境外捐贈人無償捐贈的直接用于民辦高校的教學儀器、圖書、資料和一般學習用品,免征進口關稅和進口環節增值稅。

建立信用擔保平臺,由民辦高校辦學所在地的政府選定一個擔保機構為民辦高校建設貸款提供擔保服務,政府協調金融部門降低對民辦高校的信貸門檻,簡化抵押手續、擔保手續,根據政策向民辦高校提供低息貸款等等。

(2)實行稅費減免。稅費減免是政府支持民辦高校的直接體現,也是避免民辦高校教育建設資金外流的重要措施。一是減免建設規費,即經批準建立或籌建的民辦高校基本建設項目,免收或減半征收建設規費;二是落實稅收優惠政策,例如民辦高校經批準主要用于教學實驗設施、運動場館、學生宿舍、食堂等基本建設項目,免征耕地占用稅;對由企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經費面向社會舉辦的民辦高校,其承受的土地、房屋權屬用于教學的,免征契稅等。

(3)增加公共財政投入。從民辦高等教育屬性來看,它是準公共產品。因此,公共財政收入應成為民辦高等教育發展資金之一。建議政府改變民辦高校平均公用經費定額遠遠低于同級普通公辦高校定額的現狀,制定各級民辦高校公用經費定額并出臺相關經費地方標準;民辦高校的舉辦者按照定額足額撥付民辦高等教育經費;擴大民辦高等教育發展專項資金規模,改革專項資金使用和監督辦法,充分發揮專項資金對民辦高等教育發展的促進作用。

(4)加強資金管理。建立統一管理體制,即政府投入用于民辦高等教育的各項資金(含公用經費、專項經費、教育費附加等)實行專戶存儲,由主管民辦高等教育的政府管理部門統一管理和配置;建立民辦高等教育資金審查委員會,定期評價各民辦高校資金需要情況和使用效率,審查行業和企業辦學規模;成立民辦高等教育專家委員會,其主要職能為民辦高等教育專門項目的設立咨詢、可行性評議、立項建議等;建立民辦高等教育資金公示制度,接受社會監督,確保民辦高等教育資金的有效運行;此外,由于民辦高等教育投資仍存在較大風險,一些民辦高校定位欠準確,管理不善,實行泡沫性擴張,致使“現金流”不暢,“資產負債率”偏高,使學校瀕臨破產邊沿。因而,注重統計分析,對部分國內已破產的民辦高校進行抽查統計分析,找出適合中國國情的衡量風險的特征數十分必要且非常迫切。

(基金項目:中國高等教育學會“十一五”教育科學研究規劃課題《拓展民辦高等教育融資渠道的法律規范與風險規避》(課題批準號06AIG0270008))

(作者單位:海南經貿職業技術學院)