山東高等教育發展狀況的理性審視*
—— 規模結構質量效益協調發展的視角

● 滕愛玲 胡耀宗

山東高等教育發展狀況的理性審視*
—— 規模結構質量效益協調發展的視角

● 滕愛玲 胡耀宗

最近10年，山東高等教育辦學規模躍居全國第一，布局、層次及專業結構得到優化。但也存在高等教育毛入學率落后于經濟發展指標，投入不足，高校貸款壓力巨大，高層次人才培養能力欠缺等突出問題。展望面向2020年的山東高等教育發展，應該：堅持有序地擴大規模，提高高等教育毛入學率；以公共高等教育財政為主體，切實解決資源短缺瓶頸；啟動省屬高校重點建設工程，提高山東高等教育競爭力；發揮集群效應，優化院校布局結構;以實現高等教育治理為手段，切實提高辦學效益。

山東高等教育；協調發展；審視

一、山東高等教育發展的基本情況

“規模、結構、質量、效益”協調發展是最近十年指導我國高等教育實踐的政策話語，無論是全國或者省域，乃至每所大學自身的發展，都需要考量辦學規模、內部結構、質量保障和效益提升，以及四者之間的協調關系。1998年以來，在高等教育大發展的背景下，山東區域高等教育取得了長足發展，2007年本專科在校生144萬，規模上升為全國第一位；2009年，山東全省共有各類高等教育機構136所，其中普通本科院校45所，僅次于北京列全國第2位，高職(專科)院校71所，僅次于江蘇，與廣東省并列全國第2位。在院校空間分布上，全省17個地級市均設置了高校，5個縣級市設置了高等職業技術學院，14個地級市設有獨立建制的本科院校，日照、威海設有本科院校分校或校區，魯西南及經濟欠發達地區均增設了高職院校，新建濟南長清和日照、青島三個大學城，整個高等教育分布逐漸形成網狀結構，山東省已經成為名副其實的高等教育大省。但是，規模的擴展帶來山東高等教育結構、功能的變化，面臨質量、效益提升的吁求。在當前制定面向2020年教育中長期發展規劃的關鍵時期，需要客觀理性地考量最近十年的發展情況，認真總結經驗，尋找差距，正視面臨的困難，提出化解當前困境的策略，把實現“規模、結構、質量、效益”協調發展作為全省高等教育乃至經濟社會發展的重要價值目標，促進高等教育大省向高等教育強省轉變。

二、山東高等教育目前面臨的主要困難和矛盾

（一）高等教育毛入學率(GER)落后于經濟發展指標

國際上用國內生產總值(GDP)代表一個國家或地區的經濟總體狀況，用人均國內生產總值反映一個地區居民的生活水平以及國民接受高等教育的能力和條件，用高等教育毛入學率(GER)反映高等教育發展程度。表1列舉了2006年山東省高等教育GER、經濟發展情況與部分省份比較情況。我們看到，2006年山東省GDP總量21846．7萬元，列全國第二位，人均GDP23546元，列全國第7位，而同年GER為21．4%，僅列全國第15位，說明高等教育發展遠遠落后于經濟發展的水平。

（二）高等教育投入不足，高校貸款成為沉重壓力

1998年頒布的《高等教育法》明確了多元化的籌資渠道，“財、稅、費、產、社、基、獎、貸、息”是學術界提出的高等教育現有資金來源渠道，也是政府相關部門的統計指標。在實際的運行中，由于 “211工程”和“985工程”的精英化取向，以及高等教育籌資機制的不健全，使得省屬高校的主要財政來源實際上只有財政撥款、學費以及始于1999年的銀行貸款三個部分。

表1 2006年山東省高等教育GER、經濟發展情況與部分省份比較

由于規模擴展較快，山東高等教育省級財政撥款總額雖然在逐年增加，但是生均撥款卻逐年下降，2000年到2004年，生均撥款由5308.9元下降為3186．9元，撥款標準遠低于廣東、浙江、江蘇等經濟發達省份，也落后于多數中西部省份。2005年以后，由于免費義務教育進程的加快，省級教育財政的增加部分更多地分配給了義務教育，高等教育的撥款一直維持在較低水平。1999-2006年，山東普通高校生均教育事業費總支出由12397．30元減少到10080．57元，平均遞減2．91%。生均預算內教育事業費支出由6170．27 元減少到 3371．39 元，平均遞減 8．27%。[1]

學費是1997年收費并軌以后高等教育經費的主要增長極。山東高等教育學費水平始終處于全國較低水平，基本標準為文科專業3400元，理科專業3600元，允許各個學校專業總數10%的熱門專業學費上浮10%，即文科3740元，理科3960元，這樣一個學費標準低于國內同類高校20-50%。

銀行貸款是高校新的資金渠道。1999年擴招以后，高校亟需大量資金建設基礎設施，在財政能力有限的情況下，中央政府允許高校在主管部門同意下向銀行貸款。山東高校積極主動謀求發展，建設了大量基礎設施，多數高校建設了新校區。2004年，由于經濟過熱國家采取宏觀調控政策銀根緊縮，貸款問題浮出水面。據統計，截至2004年底，山東省76所高校貸款金額為103．7億元，其中普通本科86．9億元，高職高專 13．2億元，成人高校 3．6億元；[2]2006年底，全省高校貸款約200億元。[3]截止2009年底，高校貸款償還仍未找到出路，還貸壓力嚴重影響了山東高等教育質量提升，全省高等教育只能維持低水平運轉。

（三）高層次人才培養能力欠缺，“有山無峰”的現象沒有根本改變

表2 2009年山東省屬高校博士研究生培養單位及招生計劃與其它省份比較

“九五”以來，國家在高等教育領域先后啟動建設211工程、985工程。2009年，211工程三期建設高校111所，985工程二期建設高校39所，除教育部屬山東大學、中國海洋大學以外，山東省屬高校沒有進入這兩大工程建設行列，拉大了與高等教育發達省份的差距。山東研究生的教育規模尤其是博士研究生的規模低于全國平均水平，在學研究生與本專科生比例，山東省遠遠低于全國平均水平。2004年，山東每萬人在學博士、碩士研究生3．05人，位列全國17位。由于優質高等教育資源更多地集中在中央所屬111所高校，而央屬高校與所在地政府大多都實行了共建，其資源也澤惠當地，山東省僅有3所央屬院校，所獲收益十分有限。山東省屬院校大多建校歷史較短，1998年以來本科和碩士層次人才培養能力提高較快，但博士研究生培養能力與發達省份仍然存在明顯差距。2009年，山東省屬高校有碩士培養單位24個，招生10622人，位列全國第3位。博士培養單位8個，招生398人，位列全國第12位。博士培養能力反映的是一個地區高校的學科建設、科學研究以及科技創新能力，表2反映，山東優質高等教育資源明顯短缺，與先進省份存在顯著差距。如果綜合考慮駐地央屬高校的培養能力，這種差距會進一步拉大。

三、面向2020年的山東高等教育發展策略

（一）堅持有序擴大規模，提高高等教育毛入學率

擴大辦學規模，提高高等教育毛入學率，提升人口素質是世界發達國家普遍采取的措施。國內外的許多研究都證明，高等教育對經濟增長的作用、其投資的效應更加突出。山東省正在實施建設半島城市群，打造藍色經濟帶的目標，需要一大批接受過良好教育的拔尖創新人才，需要數以百萬計的高素質勞動者。在我國當前以省級區域為主體的高等教育管理模式中，唯有繼續擴大本省的高等教育規模才有出路。山東省的GER2006年僅有21．4%，遠遠落后于經濟社會發展實際，應該抓住學齡人口減少的時機，堅持適度擴大規模，確定量化指標，力爭在較短時間內縮短并趕上與其經濟實力相當的廣東、江蘇、浙江等省份。

（二）以公共高等教育財政為主體，切實解決資源短缺瓶頸

我國財政制度正在由建設財政向公共財政轉變，政府財政要從投資于經濟領域轉向社會公共事業，高等教育屬于準公共產品，其投資主體是公共財政，1998年頒布的《高等教育法》也明確了這樣一個投資責任。但在實際的運行中，高等教育成本私人承擔的比例已經接近一半。解決省屬高校財政困境，一要強化政府投入責任，切實提高公共財政的比例，增加生均撥款基準。二要盡快拿出解決現有貸款償還的措施，高校貸款在全國是一個普遍現象，廣東、山東、江蘇、浙江四省屬于貸款額度較大省份，其它三省分別都已經制定了統一償還方案，并組織落實。雖然中央政府尚未提出指導性意見，但山東省級政府職能部門應該擯棄被動等待思想，主動提出解決措施，避免進一步拉大與發達省份的差距。三是積極完善學費政策，2000年學費一定十年不變的管制措施即將到期，應該盡快準備適度提高生均學費標準，達到與發達省份相當。同時完善助學體系，避免學費提高影響來自于貧困家庭學生的入學公平。四是積極利用市場機制，拓寬籌資渠道，完善稅收優惠政策，鼓勵企業、個人和民間組織向高等教育捐贈。

（三）啟動省屬高校重點建設工程、提高山東高等教育競爭力

國家實施的211工程、985工程兩大項目，提升了中國高等教育的競爭力，成為各國政府和國際高等教育界學習的榜樣。山東高等教育在數量短板彌補后，亟需啟動省屬高校重點建設工程，在2006年以來已經實施的“泰山學者”工程、重點學科、重點實驗室和人文社會科學研究基地建設等高端計劃的基礎上，明確確定3-5所高校重點建設，使其在全省高等教育發展中發揮帶頭作用，成為山東高端人才培養和科技創新的主力軍。已經實施的重大建設項目，要加強績效考核，促使其取得實效。

（四）發揮集群效應，優化院校布局結構

山東全省2009年有博士授予高校11所、博士建設單位高校3所，共計14所，主校址位于濟南的高校5所，青島6所，泰安1所，淄博 1所，曲阜1所。在高職和本科人才培養院校全省均衡布局的基礎上，高端人才培養的院校布局應該相對集中，使有博士授予權的院校相對向濟南、青島集中，有利于發揮人力、物力資源的群聚效應，有利于實現資源共享。省級重大工程項目的實施要與優質人力資本的利用結合起來，利用重大工程聚集優質人力資本。本科層次的院校數量增長較快，鼓勵新增民辦本科院校和獨立學院，鼓勵有條件的醫科院校升格醫科大學。在院校科類結構上，盡快促成山東財政學院和山東經濟學院籌建山東財經大學，著手建設目前空缺的外語類院校。鼓勵地市級政府參與高校尤其是高職類院校建設，引導高職院校設置與地市發展規劃緊密結合。承擔教師培養的師范學院、師專轉型為綜合性院校后，要加強綜合性大學的教師教育管理。

（五）以實現高等教育治理為手段，切實提高辦學效益

高等教育資源短缺與公立學校資源配置效率低下，教育質量低劣之間的矛盾普遍存在。引入市場力量，實現教育公共治理被認為是破解高等教育低效的一種新型管理路徑。教育公共治理主要包括治理主體多元化、治理機制復合化、治理手段多樣化等特征。政府要合理引導高校運用治理理念，在其內部要形成“自主管理、自主發展、自我約束、社會監督”的內部治理機制。高職院校建立由行業、企業代表組成的董事會制度，吸引社區、學生及家長對學校管理的參與和監督。

[1][3]亓殿強等．區域高等教育投入狀況實證分析—以山東為例[J]．當代教育科學，2008，(1)．

[2]張景軒．大省之惑：高等教育不能承受之重?[J]．教育與職業，2006，(7)．

滕愛玲/濟南大學高教所副所長，研究員 胡耀宗/濟南大學教育與心理科學學院副教授，北京師范大學教育經濟與管理專業博士生。

*本文系中國高等教育學會教育科學“十一五”規劃重點研究課題《山東省高等教育“規模、結構、質量、效益”協調發展問題研究》的研究成果。

（責任編輯：陳培瑞）