能否確定物業公司是供水經營者

案情回顧

《中國質量技術監督》2010年第3期“拋磚引玉”欄目刊登的《物業公司收取水損耗費是否合法》介紹了這樣一起案例：某市質監局接到群眾聯名投訴，稱其所居住小區的物業管理公司向住戶收取水損耗費用。執法人員首先對投訴人及其小區內的其他部分住戶進行了調查取證，搜集了該物業公司收取水損耗費用的確鑿證據。隨后執法人員對該物業公司進行調查，經調查得知，該小區目前尚未實現水費抄表到戶，執行的是二次供水模式——居民們根據分戶表向物業公司繳納水費，然后物業公司根據小區總表向自來水公司繳納小區總水費。由于小區水管網龐大，分戶表讀數之和總是小于小區總表的讀數，且遠遠超出了正常水損的數值范圍，這部分非正常水損自來水公司是不會承擔的，只能由物業公司承擔，于是該物業公司就將這部分非正常損耗轉嫁到了住戶身上。執法人員隨后對自來水公司進行調查，得知自來水公司與該物業公司簽訂了供水合同，但并未委托該物業公司向住戶收取水費，更未委托收取水損耗費用。執法人員調查完畢后，將案件提交局案審會，擬依據《山東省計量條例》第四十七條第一款第四項的規定對物業公司進行行政處罰。但案件審理人員對于該物業公司是否屬于上法所指的“供水經營者”問題出現了兩種不同意見，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來信來電闡述自己的觀點和看法，其中許多觀點都講得很有代表性。現將部分讀者的觀點摘編刊登，并將有關專家的說法附后，僅供參考，希望能對您的行政執法工作有所幫助。

同意第一種意見

河北省東光縣質監局姜淑華、新疆鞏留縣質監局李成林、拉茨燕、山西省安澤縣質監局張愛廷、新疆伊犁哈薩克自治州新源縣質監局尹家鵬、山東省濟南市質監局平陰分局張夢嬌、福建省漳州市質監局吳振祥、蘇天祥、新疆奎屯——獨山子石化工業園質監局段雪平認為：

我們認為第一種意見正確。即“該物業公司不屬于供水經營者，不能作為違法主體進行處罰。”理由如下：

一是物業公司收取水費是替業主向自來水公司繳費的服務行為。按照《物業管理條例》的規定：“物業管理是指業主通過選聘物業服務企業，由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動”。可見，物業公司不是經營水的企業，不存在經營盈利現象，只是替廣大的業主“跑腿”，向自來水公司替業主繳費。

二是物業公司不能收取水費。費用由自來水公司直接到用戶去收。《物業管理條例》第四十五條規定：“物業管理區域內，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位應當向最終用戶收取有關費用……”。本案中自來水公司也未委托物業公司收取水費，物業公司完全不必去收水費。

三是水損耗費用應有自來水公司承擔。《物業管理條例》第五十二條規定：“供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應當依法承擔物業管理區域內相關管線和設施設備維修、養護的責任。”該案中業主只負擔自己戶內的水費，小區內水管網的損耗，應由自來水公司承擔。

綜上所述，物業公司向業主收取水損耗費用是錯誤的，但物業公司是替業主服務的，本身不是經營水的企業，不存在經營行為，所以不能對物業公司進行處罰。物業公司收取的水損耗費用應退給業主，水損耗費用由自來水公司承擔或和業主協商解決。

同意第二種意見

福建省龍巖市質監局陳青林、福建省漳平市質監局廖雄彬、新疆伊犁哈薩克自治州新源縣質監局劉世厚、張志新、江蘇省泰州市泰興質監局吉成、印倩認為：

我們同意第二種觀點。本案中，居民們根據分戶表向物業公司繳納水費，物業公司根據小區總表向自來水公司繳納小區總水費，自來水公司與該物業公司簽訂了供水合同，《反壟斷法》第十二條規定“經營者，是指從事商品生產、經營或者提供服務的自然人、法人和其他組織。”實際上，物業公司從自來水公司購買“水”這種商品，然后經過儲存、二次加壓后銷售給居民，就成為了“供水經營者”，再者，物業公司本來就是接受業主委托為業主提供服務的法人。但由于分戶表讀數之和總是小于總表的讀數，且遠遠超過了正常水損的數值范圍，這部分本應物業公司承擔，但物業公司將這部分非正常損耗轉嫁到了住戶身上。因此，應當依據《山東省計量條例》第四十七條第一款第四項之規定對物業公司進行行政處罰。

兩種意見均不妥

山西省晉中市質監局杜晉寶、李鵬認為：

結合案情介紹，其實本案的關鍵點在于二次供水模式本身及該模式中供水設施的所有權問題。二次供水，是指單位或個人將城市公共供水或自建設施供水經儲存、加壓，通過管道再供用戶或自用的形式。在我國的實際情況是二次供水中物業公司只是作為管理者，供水設施所有權是全體業主。物業公司只是作為業主聘請的管理方對小區進行統一管理。那么在供水過程產生的任何費用就相當于業主內部自己運作供水產生的費用，物業公司按照總表的數字收取水損耗費用，不存在經營的問題。而讓作為管理方的物業公司承擔全部水損耗費用顯然不合適。這種情況下，責任主體實際上是設施所有權的全體業主。筆者覺得由業主與物業公司內部協調，共同分擔產生的水損耗費用更合理。那么，按照《山東省計量條例》對物業公司進行處罰，主體不對，而且也不合理。本案中還有個情況就是，自來水公司并未授權物業公司向住戶收取水費，更未委托收取水損耗費用。如果自來水公司授權物業公司收取水費及水損耗費用，那么自來水公司就違反了《山東省計量條例》第四十七條第一款第四項的規定。可以作為被處罰主體接受應有的行政處罰。

江蘇省鎮江市質監局邵國興、福建省建寧縣質監局陳永遠、山東省青島市質監局李滄分局孫紅遍認為：

該案件的案情非常簡單，但簡單的案情后面是復雜的法律問題，集中表現在四個方面：首先，物業公司是否能收取水費，其次，是否能收取水損耗費，第三，物業公司收取水損耗費是否合法，第四，物業公司收取水損耗是否在質監部門職能范圍內。

首先，物業公司是否能收取水費，也就是說物業公司是否具備收取水費的主體資格。參考有關《城市供水條例》，我們知道城市公共供水企業和自建設施對外供水的企業必須符合以下條件方可從事供水經營活動：

（一）經供水行政主管部門資質審查合格；

（二）工商行政管理部門登記注冊；

（三）依法取得衛生許可證；

（四）法律、法規規定的其他條件。

由于水是特殊的商品，國家對其有著特殊的管理規定，因此，物業公司雖然可以作為一個經營者，但不具備供水企業（不管是一次供水還是二次供水）的法定條件的話，就不具有法律主體資格，從而就不能從事城市供水，其當然也就不能收取水費。同時，物業公司和小區居民的物業合同中是否有這一項服務內容呢？如果有，則屬于亂收費，應有物價部門處理，如果沒有，則小區居民可以不用向其交納水費。本案中，第二種意見只關注到物業公司是否具備經營者的主體性，而忽視了供水經營者的特殊性。

其次，物業公司能否收取水損耗費。如果物業公司具備供水企業的主體資格，其就可以向居民收取水費，但按照法律規定，城市供水企業應當與用戶簽訂供水合同，定期抄表計量；用戶應當按照規定標準按時繳納水費。對城市居民用戶，實行一戶一結算水表，由供水企業與用戶直接結算。也就是說，物業公司只能收取水表顯示的水費，而不能多收其它費用。那么其收取水損耗費就是不合法的行為。

第三，物業公司收取水損耗是否在質監部門職能范圍內。前提，物業公司具備供水企業的主體資格，首先其收取水損耗費違反了與居民的物業合同，屬于違約行為，其次，如果物業公司沒有經過物價局的批準或超過批準的范圍收費，屬于價格違法行為，由物價部門處罰，第三，是否屬于質監部門管理，要聯系各地的地方性法規、規章的具體內容而定。

就本案而言，物業公司和自來水公司之間實際上是一種委托合同，合同內容就是委托物業公司向居民供水，至于供水多少，價格多少，如何計費和收費，應當由自來水公司與居民之間進行協商，物業公司既不用收費，也不用承擔水管的損耗。