從政治學看“同票同權”對農民權益保護的意義

□ 曹峰旗 孫音音

人大制度研究

從政治學看“同票同權”對農民權益保護的意義

□ 曹峰旗 孫音音

2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議通過了關于修改選舉法的決定，開啟了城鄉居民選舉“同票同權”時代。在中國特殊的政治語境下，同票同權不僅意味著中國民主政治建設朝著合憲性走出了重要一步，同時從農民權益保護的角度看，同票同權也有著實質性的意義。這不僅是因為選舉權作為農民權益的重要組成部分，是實現農民其他基本權利的基礎，是農民利益表達與實現的前提，而且還因為如果沒有完整的選舉權，農民權益保障的政治生態也不會得到根本性的改善。以下我們從政治主體、政治體制、政治意識與政治行為四個方面對同票同權維護農民權益的意義進行初步探討。

（一）

從政治主體看，同票同權使農民獲得平等的選舉權，使農民在法律上成為完整的政治主體，為農民權益保護提供了政治前提。

首先，同票同權為農民利益表達提供了平等的機會。政治權利作為社會成員實現利益分配的政治資格，雖然還不是利益本身，只是為利益的實現提供了條件與可能性，但是不管對于個人還是對某一團體，如果沒有政治權利，就不可能實現和保障自身的利益。恩格斯指出：“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位。”[1]平等的與完整的選舉權與被選舉權是現代政治文明發展的重要標志，是一國公民所必須享有的最低限度、最起碼的政治權利。雖然農民作為公民也被憲法理所當然地賦予平等選舉權，但特殊的歷史與國情使農民選舉權的完整性在具體制度安排中被消解。1953年的選舉法把農民與城市每一代表所代表的人口數規定為，自治州、縣為4∶1，省、自治區為5∶1，全國為8∶1。1995年新選舉法則把各級人大代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人數改為4∶1。在現實中，從全國人大歷年的代表構成看，真正屬于農民身份的代表不足5%，省、市、縣人大代表的構成也存在類似現象[2]。這樣的規定，是考慮到政權的性質以及城鄉人口比例，在實際上反映了社會對選舉權的制約。選舉法關于農民選舉權不完整性的規定不但直接導致了農民作為公民最基本政治權益的缺損，同時也導致了農民意志表達與城市居民的不對等性，使其話語權喪失與政治地位弱化，而農民選舉權不平等也決定了其他方方面面利益的懸殊。

因此，同票同權不但是選舉權作為農民最基本權益的應然回歸，推進了政治民主的發展，同時也為農民爭取實然權益提供了制度上的前提，為農民的利益表達爭取了平等機會。

其次，同票同權將推動農民主體身份性的消解，有利于實現農民向公民的轉變。農民，原本作為一個職業概念，是指與市民相對的農業勞動者，然而在長達半個多世紀城鄉二元分割的特殊語境下，被賦予了更多的身份性因素而成為一個復雜概念，也使農民邊緣化為一個人數最多的最大弱勢群體。憲法上平等的公民在戶籍上被區分為市民與農民，農民在政治、經濟、文化教育、社會生活等方面與市民的同等權益被虛化。在國民待遇缺失的情況下，農民失去的不僅僅是憲法規定的應有權利，承擔過多的義務與責任，還會造成農民人格尊嚴與道德獨立性的缺失，加重了其臣民心理傾向的程度與權利意識淡薄，也從而加劇權利的失衡。因此，在某種意義上可以說，只有從身份上完全消滅農民，實現從農民到公民的轉變，農民權益保護問題才能得到真正解決。

同票同權的實施，在本質上就是對農民作為政治權利主體平等性與完整性的法律確認，當然也是對農民既有身份性一種徹底的否定。近幾年，隨著改革的逐步深入，二元體制開始松動，我國社會正處于一個由身份社會逐步進入契約社會的轉折時期，同票同權無疑會加快這一歷史進程。從體制內消除對農民身份性的歧視，將直接推動農民向法定的、平等的、真實的公民轉變，為農民注入主體意識與權利平等觀念，重塑農民的權利主體。

最后，同票同權有利糾正政治生態失衡，為農民提供平等的利益博弈平臺。各級人民代表大會是國家權力機關，代表著人民的意志和利益。然而對于人大代表個人來說，他只能是選舉他的那一部分群眾意志的代表，他只能代表某一群體、某一行業、某一階層甚至某一地域，而不能代表全體人民的利益和意志。在市場經濟條件下，利益主體多元化取代之前計劃經濟條件下利益主體的單一化，農民作為整個社會最大的利益群體卻沒有與之相對稱的代表數量，使農民作為主體在政治系統中政治輸入的源頭就被弱化，農民政治權利輸入的弱化必然導致與政治權利輸出的虛化，使農民權益受到其他利益主體的擠壓與蔑視，而這種失衡狀態在政治權力運用過程中還會進一步遞增。

顯然，同票同權可以從源頭上打破這種失衡的政治生態。選舉作為政治系統的輸入環節，在政治過程中選舉居于中樞和核心地位。同票同權對于糾正這種政治生態的失衡無疑有著關鍵的意義。依照現有農民人口優勢，農民代表在各級人大代表中的比例將會有一個顛覆性的改變，這將打破既有權利天平的傾斜，使農民在保護自身利益的博弈中占據有利地位。

（二）

從政治體制角度看，同票同權不但大大加快與提高農民權益保護立法速度與強度，也會進一步加快消解、清理與修訂歧視農民制度的步伐。

一方面，同票同權將加快與提高農民權益保護立法的速度與強度。改革開放以來有關“三農”立法雖然有一定進展，但是必須承認，農民權益保護的法律法規立法滯后與空白現象還相當普遍。這主要表現在：（1）農民權益的一些重要方面如農民土地權益、農民工就業、農村社保機制等都缺少相應的法律保護。有的雖然已經列入立法規劃，但至今還沒有取得實質性進展。國家統計局報告顯示，2009年度全國農民工總量為22978萬人，這樣一個龐大的特殊群體，而他們的身份還是農民，關于他們的合法權益，還缺少相應的法律與法規的支撐。農民權益保護法、農民協會法、農業投資法，尤其是綜合性的農村社會保障法立法呼聲很高。（2）有些有關農民權益的法律雖已出臺，但是存在著法律與政策的對接與協調的問題，需要進一步的細化與匹配。（3）農民權益保護立法層次較低。既有的一些與農民權益相關的法律法規還停留在行政法規、地方法規和部門規章的層次上，缺乏法律的權威與規范性。

另一方面，既有的一些法律法規已經成為農民權益的體制性障礙。這主要表現在：（1）缺乏平等、自愿精神在計劃經濟時代形成的法律法規依然發揮著作用，其對農民的歧視性在市場經濟背景下日益凸顯，片面地、過多地強調農民的義務，而忽視農民合法權益，這些法律法規甚至成為直接損害農民權益的直接依據。戶籍制度雖然近些年有所松動，但還在扮演著強有力的角色。（2）既有的法律法規內容政出多門、甚至相互抵觸，缺乏應有統一性，使一些法律形同虛設，這不僅影響農民利益的有效保護，也影響著已經頒行的農民權益保護法律的權威與尊嚴。（3）一些法律法規甚至成為個別地方政府與部門謀利的工具與手段。比如，土地承包法、農業法、拆遷條例。

只有農民才是自身利益的最佳判斷者，只有農民自己才最清楚自己的權利訴求。因此，同票同權的實施必然使各級人民代表大會農民代表在人數上取得相對優勢，打破替代既得利益者的壟斷與干擾成為立法主導，打破既有的權力分配格局，在這種情況下，農民自身就成為其權益保護立法的最為直接、真實與強勁的驅動力量。所以，同票同權的實行，不僅可以大大提高農民權益保護立法的進度與強度，還可以進一步加大清理農民權益保護的體制性障礙。

（三）

從政治行為角度看，同票同權一方面可以促進各級人大在保護農民權益方面提高對政府的監督力度；另一方面，可以激發農民參政議政的積極性與有序性，消除農民的政治冷漠，減少體制外維權的高昂成本與代價。

當前任何一個農民權益問題都可以找到與政府之間的聯系，一個重要的原因是，各級政府本身作為農民權益保護的最主要執行者，政府的作為與不作為直接關系農民權益保護的現實性，尤其在監督無力的情況下，政府的缺位、錯位屢見不鮮，這也已經成為農民權益受損的一個重要原因。印度國家農業經濟政策中心研究員哈克教授也指出：“在農民組織缺位的情況下，政府沒有壓力去解決農民面臨的問題，并且政府實施的各種社會福利計劃也無法真正到達農村社會。”[3]同時，市場經濟條件下，政府本身作為現實利益主體，其自利性沖動在目前體制不完善尤其是對權力監督弱化的情況下日益激烈與明顯，與民爭利現象時有發生。著名學者盛洪指出：“在相當長一段時間里，農民的問題并不是作為農民本身的問題，而是當它影響到另外一些利益集團，并且涉及全局時，才被重視。尤其是改革開放以來，有利于農民的政策或制度變革，是在農民和農村的問題已經變得不可承受，不解決就不足以解決全體問題時，且決策層中的有識之士認識到了問題的嚴重性時，才被提出來。”[4]選舉權雖然還不是對政府權力的直接監督力量，但是選舉權、表達權與監督權是一個前后的因果關系。我國根本政治制度賦予了各級人大與其代表監督政府行為的權力與職能，同票同權使在權力機構中代表農民利益成分的增加，同時也意味著對政府在保護農民權益方面監督力度增加，有效防止政府就農民權益保護方面的不作為和與民爭利。

就農民本身而言，農民在長達半個世紀的時間內一直處于弱勢地位，對自身利益的保護往往采取兩種極端的方式。一種是面對自身權益受到分割表現出的冷漠或無動于衷，這種行為往往根源于農民在與其他利益主體博弈中力不從心、無能為力,這種受挫感通常會產生一種無可奈何的受制于外力的心態,這種心理一般會驅使一些農民在行為選擇上自動地遠離政治生活。而另一方面,還容易出現與冷漠相反的另一個極端的后果——非制度、非理性的維權行為。農民的弱勢往往導致對既有制度的懷疑，也容易誘發一種絕望。當上訪、司法救助等力所能及的手段都不能奏效時，非制度性的、過激的甚至暴力的維權行為往往出現。不管是維權冷漠還是非制度性的維權行為，常常對農民自身的權益保護起到一種惡化作用，要么是對侵權行為的一種縱容，要么付出更為高昂的代價。

同票同權對于農民政治參與無疑是一種激勵，在很大程度上可以改變農民在政策形成前不能表達利益的現狀，改變農民在政治參與中只是受動者的境況，以平等的機會、地位和權利進行利益博弈。他們在利益博弈中以主體身份出現，使更多農民不但可以進入體制內部來更好地保護自身的利益，化解農民的無奈情緒，提高其維護自身權益的積極性與主動性；同時，同票同權為更多農民提供了政治參與的機會與途徑，這不僅對提高農民自身有序政治參與能力是一種歷練，更為重要的是，它還將有可能在選舉與被選舉的參與過程中提高農民自身的組織程度，減少非制度性的維權活動，節約農民維權成本。

（四）

從政治理念的角度看，平等的選舉權對農民權利意識的覺醒有著激發作用，促使農民由帶有身份性色彩的角色向契約性的公民轉變。

各方面的研究都表明，改革開放以來農民的權利意識有著巨大變化，但是仍然低于城市居民。更為重要的是，在農村體制內部，農民的權利意識受到歷史積淀的影響。在此前的人民公社結構中,公社黨委和大隊黨支部是權力的實際掌握者,農村公共資源的支配權集中于自上而下、具有高度組織化程度的農村基層黨組織,形成了黨對農村的一元化領導和高度集中統一的政治系統。在這種體制下,長官的意志成為體制的主導力量，不僅遏制了民主制度建設，重要的是，這種體制自身根本沒有可能生成權利意識，人們的意志、要求和個性普遍遭到嚴重的壓抑，農村干部習慣于命令他人，農民也習慣于服從長官意志。在我們這樣一個有著幾千年封建歷史的社會，加上高度集權化的體制數十年的延續與強化，對農民的權利意識形成的影響是災難性的。舊的價值觀念和行為規范沒有隨舊的體制飄然而去,新的價值觀念和行為規范也沒有深入人心。農村干部仍以過去思維和行為方式行使自己的權力，現在農民也在很大程度上視之當然。農民長期形成的這種逆來順受的臣民性格，也是非常難以克服且與農民權益本質相悖的心理基礎。

權利意識是維護自身利益行為的內在動因，然而承載這種意識的只能是現代民主社會的公民。公民是現代民主政治最為核心的概念，內含著人類的理性尊嚴，體現著自由、平等的價值，呈現著一種主體權利自由自覺的精神。盧梭曾經說過：“我們都只不過是在成為公民之后，才真正開始變成人的。”[5]在這里盧梭主要指的是公民權利意識的增強與公民平等權利對人的價值作用。只有產生于農民這一群體內部的自主性力量，才能為農民權益維護提供內在的動力和源泉，提升農民的權利主體意識，才是真正解決農民權益的根本之路。因此，同票同權首先把農民在制度上置于公民的地位，昭示著整個農民作為公民得到整個社會認同的開始，同時也向農民在意識層面提出了公民權利的呼喚，促使他們自我審視在社會、國家中所處的地位，推動自覺、主動地維護自身權益意識的生成。

（五）

以上我們只是從政治學理論的角度對同票同權對農民權益保護意義與價值的幾點思考。理論意義并不能等同于現實價值，同票同權的制度創新并不能自動實現農民權益保護，在同票同權推行的過程中勢必會遭遇現實的掣肘而困境重重。我們必須清醒地認識到選舉法關于同票同權的修改對農民權益保護來說還只能是一個開始。

首先，對農民的偏見、官本位文化的盛行仍然是實施貫徹同票同權的最主要主觀障礙。地方各級權力機構對農民政治參與能力的懷疑根深蒂固，長期習慣于為農民做主，不相信農民具有維護自身權益的能力。我們不能否認農民政治參與能力與意識的整體低下，但是我們不能對農民的素質作狹隘的理解，過去沒有給予農民平等的機會，現在我們也不應把歷史的欠賬推至未來。農民并不永遠都是被動的主體，改革開放以來農民也以自身的實踐證明了這一點。然而這種長期以來形成的懷疑農民政治參與能力的思維，在短時間內很難完全摒棄，人們對同票同權的制度創新還缺乏一種寬闊的視野，對農民在各級權力機構中選舉權的應然回歸就不可避免地產生一種先入為主的排斥，從體制內部消解同票同權制度推行的動力。

其次，同票同權必然會受到既得利益的掣肘。選舉法的改革與推行也是一次利益重新整合的過程，勢必會影響到原有體制下利益格局，觸及多方利益主體，各方的利益表達不可避免。在利益博弈過程中，必然會受到在城鄉分割二元結構的社會背景下享有特權與利益的既得利益主體尤其作為強勢階層的既得利益主體抵觸與反對，力求鞏固既有制度。既得利益主體既包括個人也包括組織，既包括政府部門也包括企事業單位，而且這些既得利益主體又往往居于強勢地位并在很大程度上掌握著改革的話語權。一方面，既得利益使得既得利益主體缺乏對推行同票同權的熱情與主動性，使消除體制性障礙缺乏足夠的內在動力。另一方面，既得利益者的自利性又使他們找出各種憑借對同票同權實施進行拖延，主要表現為過分渲染同票同權實施成本與對社會秩序安全性后果，把體制改革混淆為機制轉變，甚至會打出意識形態的外衣。

再次，同票同權的真正實施還有賴于城鄉二元結構制度體系的解體與人民代表大會制度的完善。一方面，束縛城鄉一體化以戶籍管理制度為核心以及附加在其上的制度依然發揮著作用，使同票同權的改革在一開始就得不到其他制度的協同與支持，增加改革的難度與成本，甚至使改革成果大打折扣，扭曲同票同權改革的意義，出現大量的“新瓶裝舊酒”現象。另一方面，人大制度作為我國根本政治制度也處在完善之中，主要表現在社會主義整體民主與個體民主的發展明顯脫節，選民和代表之間沒有建立起一種真實、有效的利益委托關系，往往難以選出真正代表選民利益、為選民利益奔走呼號的代表。對于農民來說，如何擺脫地方政府的干涉，自由地行使選舉權利，以保證選舉的公平、公正，防止偽農民代表的出現顯得尤為關鍵，而這些問題的解決往往并不取決于選舉法本身。

最后，就農民自身來說，組織化程度的低下也是同票同權實施的現實障礙。現代政治學認為，組織能力的缺位就是政治能力的缺乏。“組織是通向政治權力之路，也是政治穩定的基礎，因而也就是政治自由的前提”[6]。自身的組織化程度是一個階層政治參與的程度和質量以及對國家政策的影響力的一個主要因素。農民雖然人數眾多，卻高度分散，至今沒有形成全國性與地區性獨立組織，造成農民沒有與其他利益群體和政府的溝通與協商的對話機制，而既有的村委會職能的行政化傾向正在使其逐漸異化為鄉鎮政府的執行機構。這樣就造成分散化的農民個體在農村政治生活中不能起到有效抑制對社會公眾濫用公共權力的作用，同時造成農民利益整合與表達缺乏平臺與途徑。

但是，現狀不能成為放棄的理由。選舉法的修改使我們國家的政治發展朝著合憲性方向邁出了重要一步，同票同權不僅是一種邏輯的必然，更是一項莊嚴的道德義務，它在很大程度上也預示著公民權利平等狀況提速時代已經到來。落實科學發展是一個不斷破舊立新的過程，任何制度的改進，以及它在公共生活中發揮的作用，都不可能一蹴而就。我們對同票同權理論意義與困境的探討，旨在認識同票同權的必然性與復雜性，堅定信心，正視所面臨困境，做到“知難不難”。

注釋：

[1]《馬克思恩格斯全集》第20卷，人民出版社1971年版，第113頁。

[2]黃學賢：《憲法行政法視野中的農民合法權益保障》，載《東吳法學（2005年秋季卷）》，法律出版社2006年版。

[3]王建成、宋華：《給農民國民待遇》，載《決策咨詢》2003年第 10期。

[4]盛洪：《讓農民自己代表自己》，載《經濟觀察報》2003年1月27日。

[5]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館 2003年版，第192頁。

[6]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯書店1989年版，第427頁。

（作者系浙江大學寧波理工學院副教授。本文系2009年寧波市哲學社會科學規劃課題常規項目“寧波市農民權益保護狀態的實證研究”〔編號：G09-A22〕階段性成果之一）