關(guān)于金融監(jiān)管模式的選擇

[摘 要]本文擬從與時(shí)俱進(jìn)的思想出發(fā)，指出我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管模式存在的問(wèn)題，并提出前瞻性的解決方法。

[關(guān)鍵詞]銀行 金融監(jiān)管模式 貨幣政策

20世紀(jì)90年戴中期以來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)督管理體制改革取得了舉世矚目的成就。然而，隨著國(guó)際上金融自由化、全能化的深入發(fā)展和我國(guó)加入WTO后必將面對(duì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

一、我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管模式及其面臨的困境

隨著改革開(kāi)放的深入和金融業(yè)的快速發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管模式很快就不能適應(yīng)新的發(fā)展要求。《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》的頒布，使中國(guó)人民銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的意識(shí)逐漸加強(qiáng)，尤其是《巴塞爾有效銀行監(jiān)管核心原則》的頒布，更加促使中國(guó)人民銀行開(kāi)始考慮如何對(duì)銀行業(yè)實(shí)施更加有效監(jiān)管的問(wèn)題。因?yàn)樵谠械谋O(jiān)管模式下，中央銀行監(jiān)管銀行業(yè)面臨兩難選擇:

一方面，中央銀行要負(fù)責(zé)貨幣政策的穩(wěn)定，要密切關(guān)注商業(yè)銀行的貸款規(guī)模與通貨膨脹指數(shù);另一方面，中央銀行又要注意商業(yè)銀行的證券交易風(fēng)險(xiǎn)，保證商業(yè)銀行具有充足的流動(dòng)性，防止商業(yè)銀行陷入流動(dòng)性危機(jī)。由于中央銀行的主要職責(zé)在于制定適當(dāng)?shù)呢泿耪撸员ＷC幣值的穩(wěn)定，因此，客觀上存在著中央銀行只注意貨幣政策而忽視監(jiān)管銀行金融業(yè)務(wù)的可能。尤其是當(dāng)貨幣政策與商業(yè)銀行的流動(dòng)性需求之間產(chǎn)生目標(biāo)沖突時(shí)更是如此。

為此，在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議的第三次全體會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。但是，隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，金融市場(chǎng)不斷開(kāi)放，金融業(yè)務(wù)的交叉及金融機(jī)構(gòu)的融合，使現(xiàn)存的分業(yè)監(jiān)管模式所蘊(yùn)含的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1. 在金融業(yè)務(wù)交叉過(guò)程中，牽涉到不同領(lǐng)域之間的交叉區(qū)域往往是不同監(jiān)管部門監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。一方面，銀行、信托、證券、保險(xiǎn)之間業(yè)務(wù)的混合削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。不同種類金融機(jī)構(gòu)提供具有替代性的金融產(chǎn)品，擴(kuò)大了銀行、信托、證券、保險(xiǎn)之間混業(yè)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。按照《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》規(guī)定，商業(yè)銀行可以進(jìn)行包括金融衍生業(yè)務(wù)、各類投資基金托管、各類基金的注冊(cè)登記、認(rèn)購(gòu)、申購(gòu)和贖回業(yè)務(wù)、代理證券業(yè)務(wù)、代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等。這些中間業(yè)務(wù)與證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)密切相關(guān)，并具有一定的替代性。在保險(xiǎn)業(yè)方面，自1999年10月以來(lái)新的險(xiǎn)種不斷涌現(xiàn)，這些新的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，既具有投資功能，又具有儲(chǔ)蓄功能。另一方面，銀行、信托、證券、保險(xiǎn)業(yè)之間資金和業(yè)務(wù)往來(lái)的日益密切增加了分業(yè)監(jiān)管的難度。貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)之間的聯(lián)結(jié)渠道是多樣的，既可以通過(guò)金融機(jī)構(gòu)同時(shí)在兩個(gè)市場(chǎng)運(yùn)用直接聯(lián)通，也可以通過(guò)企業(yè)和居民的資產(chǎn)管理而間接聯(lián)通。貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的資金渠道，客觀上使商業(yè)銀行、信托投資公司、證券公司與保險(xiǎn)公司之間的聯(lián)系更加密切，資金往來(lái)、資產(chǎn)負(fù)債的相互制約更加明顯，使得現(xiàn)行以機(jī)構(gòu)性監(jiān)管為特征的分業(yè)監(jiān)管體制面臨較大困難。

2. 雖然建立了三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)席會(huì)議制度，但協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制仍然不完善。這主要表現(xiàn)為:三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間以及與中央銀行之間沒(méi)有建立信息共享機(jī)制，導(dǎo)致難以進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)管。各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政級(jí)別相同，單個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)情況的了解，影響了決策機(jī)制的建立。中央銀行沒(méi)有作為聯(lián)席會(huì)議的成員，不利于就有關(guān)維護(hù)金融穩(wěn)定的政策與其他三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。中央銀行由于信息不靈，難以有效地執(zhí)行最后貸款人的職能;對(duì)于是否發(fā)放救助性貸款，缺乏一套科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)尚未建立投資者風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，中央銀行在運(yùn)用再貸款救助高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)時(shí)，其關(guān)注的焦點(diǎn)實(shí)際上是社會(huì)穩(wěn)定，而非宏觀金融穩(wěn)定，在一定程度上影響了中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。

3. 監(jiān)管成本較高。就成本分析而言，不同的組織架構(gòu)意味著不同的監(jiān)管成本。由于監(jiān)管呈現(xiàn)出規(guī)模效益(economy of scale)和范疇效益(economy of scope)，所以監(jiān)管者數(shù)目愈小(甚至只有一個(gè))優(yōu)點(diǎn)便愈多，這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)費(fèi)用類成本和監(jiān)管協(xié)調(diào)成本就較低。我國(guó)在難免出現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)交叉、模糊，混淆不同行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)和文化差異的同時(shí)可能會(huì)增加道德風(fēng)險(xiǎn)，從而增大效率損失類和尋租類成本。

4. 不利于金融創(chuàng)新與金融業(yè)的規(guī)模集中。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，銀行參與證券業(yè)務(wù)被限制，一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)及套期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無(wú)法在市場(chǎng)立足，影響到證券機(jī)構(gòu)的運(yùn)作及策略，證券市場(chǎng)表現(xiàn)出很強(qiáng)的短期投機(jī)性和不穩(wěn)定性。同時(shí)，分業(yè)監(jiān)管制度，也不利于銀行業(yè)向“全能銀行”發(fā)展，影響其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高;對(duì)于證券、保險(xiǎn)的嚴(yán)格限制、融資及投資渠道的缺乏、傳統(tǒng)單調(diào)的業(yè)務(wù)品種，加劇了同業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使證券、保險(xiǎn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降。

二、目前主要金融監(jiān)管模式比較

1. 單一監(jiān)管模式。典型的單一監(jiān)管模式指對(duì)不同的金融行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)均由一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。單一監(jiān)管可大大降低成本投入，有利于取得規(guī)模效益，并在監(jiān)管目標(biāo)和手段上具有一致性和協(xié)調(diào)性，可防止監(jiān)管真空和交叉監(jiān)管現(xiàn)象。單一監(jiān)管具有很強(qiáng)的適應(yīng)性，可迅速適應(yīng)業(yè)務(wù)，更有效地行使監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，單一監(jiān)管模式也存在其缺點(diǎn):缺乏競(jìng)爭(zhēng)，不能體現(xiàn)金融業(yè)不同業(yè)務(wù)之間的差別，難以形成集中明確的監(jiān)管目標(biāo)和采取正確合理的監(jiān)管方法，易導(dǎo)致官僚主義。

2. 分業(yè)監(jiān)管模式。分業(yè)監(jiān)管模式是目前比較普遍的一種監(jiān)管模式，指在銀行、證券和保險(xiǎn)三個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)立一個(gè)專職的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各行業(yè)的審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管具備以下優(yōu)點(diǎn):(1)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同的監(jiān)管領(lǐng)域，具有專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，職責(zé)明確，分工細(xì)致，有利于達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，可提高監(jiān)管效率。(2)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。分業(yè)監(jiān)管模式的缺點(diǎn)是:(1)多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間難于協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空和交叉監(jiān)管現(xiàn)象，出現(xiàn)“監(jiān)管套利行為”，即被監(jiān)管對(duì)象有空可鉆，逃避監(jiān)管。(2)分業(yè)監(jiān)管各個(gè)機(jī)構(gòu)龐大，監(jiān)管成本較高。(3)分業(yè)監(jiān)管難以綜合評(píng)估混業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，不能在不同類型的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)之間制定必要的區(qū)別。

3. 混業(yè)監(jiān)管模式。混業(yè)監(jiān)管模式是在金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)體制下，對(duì)單一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的一種改進(jìn)型模式，兼顧了單一監(jiān)管模式和分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)，其具體形式有牽頭監(jiān)管和“雙峰式”監(jiān)管模式。牽頭監(jiān)管即在多重監(jiān)管主體之間建立及時(shí)磋商和協(xié)調(diào)機(jī)制，特別指定一個(gè)牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作。“雙峰式”監(jiān)管模式是指根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)立兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另一類機(jī)構(gòu)是對(duì)不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。混業(yè)監(jiān)管具備以下優(yōu)勢(shì):(1)與單一監(jiān)管模式相比，一是在一定程度上保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)與制約作用;二是各監(jiān)管主體在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)保持了監(jiān)管規(guī)則的一致性，既可發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，還可將多重機(jī)構(gòu)的不利最小化。(2)與分業(yè)監(jiān)管式相比，混業(yè)監(jiān)管模式降低了多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相協(xié)調(diào)的成本和難度。同時(shí)，對(duì)審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管分別進(jìn)行，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交叉監(jiān)管。(3)混業(yè)監(jiān)管具有分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)，其最大優(yōu)勢(shì)是通過(guò)牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定期磋商協(xié)調(diào)，相互交換信息和密切配合，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

三、我國(guó)金融監(jiān)管模式選擇

從金融深化的程度來(lái)估計(jì)，我國(guó)只用了不到20年的時(shí)間就走過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家用上百年才能走完的路。但這種中央銀行統(tǒng)一執(zhí)行貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的體制越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。特別是在銀行呆壞帳日益突出的情況下，對(duì)央行監(jiān)管不力的批評(píng)漸趨增加，單獨(dú)設(shè)立銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)已勢(shì)在必行。

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)合理的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)應(yīng)在既尊重傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)、又考慮未來(lái)金融發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，符合成本一收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則進(jìn)行構(gòu)建。這是指導(dǎo)我國(guó)金融模式政策選擇的一個(gè)根本原則。有鑒于此，我國(guó)的金融監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)從短期與長(zhǎng)期兩個(gè)方面來(lái)考慮:

1.短期性的選擇

我國(guó)現(xiàn)在的金融監(jiān)管狀況是由證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)對(duì)不同的金融行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，中央銀行統(tǒng)一進(jìn)行協(xié)調(diào)。這樣的監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)，其問(wèn)題主要在于央行既要進(jìn)行貨幣政策的制定和執(zhí)行，又要對(duì)金融監(jiān)管統(tǒng)一調(diào)度，會(huì)有力不從心的時(shí)候。中央銀行的宏觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)之間也很容易發(fā)生沖突，其結(jié)果是，往往會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)目標(biāo)而犧牲另外一個(gè)。

因此，應(yīng)該在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上，成立一個(gè)金融監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)金融監(jiān)管，確定金融體系的重大問(wèn)題和趨勢(shì)，共享監(jiān)管信息資源，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管成本最小化等。證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)管理體制不變。這方面的例子有法國(guó)，法國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的三個(gè)委員會(huì)各負(fù)其責(zé)。一是銀行與金融法規(guī)委員會(huì)，該委員會(huì)制定適應(yīng)于信貸機(jī)構(gòu)的制度和規(guī)章。二是信貸機(jī)構(gòu)和投資公司委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)信貸機(jī)構(gòu)和投資公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出管理;三是銀行委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督信貸機(jī)構(gòu)和投資公司的合規(guī)性及財(cái)務(wù)穩(wěn)健狀況。三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期舉行會(huì)議進(jìn)行決策，決策前的準(zhǔn)備工作和決策的實(shí)施以及與財(cái)政部的協(xié)調(diào)工作都由設(shè)在法蘭西銀行內(nèi)的總秘書(shū)局信貸機(jī)構(gòu)部負(fù)責(zé)。三家機(jī)構(gòu)的預(yù)算也來(lái)自法蘭西銀行。

與統(tǒng)一監(jiān)管模式相比，這種監(jiān)管模式在一定程度上保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)與制約作用;各監(jiān)管主體在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)保持了監(jiān)管規(guī)則的一致性，既可發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，還可將多重機(jī)構(gòu)的不利最小化。與完全分業(yè)監(jiān)管模式相比，這種模式降低了多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相協(xié)調(diào)的成本和難度。同時(shí)，對(duì)審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管分別進(jìn)行，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交叉及重復(fù)監(jiān)管。其次，具有分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)，其最大優(yōu)勢(shì)是通過(guò)牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定期磋商協(xié)調(diào)，相互交換信息和密切配合，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。但是，這種監(jiān)管模式由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置比較復(fù)雜，如果各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)性差，則會(huì)造成成本增大等問(wèn)題。

2.長(zhǎng)期的改革目標(biāo)

等市場(chǎng)發(fā)展成熟，金融監(jiān)管有了一定的經(jīng)驗(yàn)積累，可考慮把證監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入國(guó)家金融監(jiān)管局，由后者成為我國(guó)金融業(yè)唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這方面的例子有英國(guó)、日本等。英國(guó)政府在1997年提出了改革金融監(jiān)管體系的方案，成立新的“金融服務(wù)監(jiān)管局”。它是在原來(lái)已有的9個(gè)金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上合并而成，使之成為集銀行、證券、保險(xiǎn)三大監(jiān)管責(zé)任于一身的一元化的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。英格蘭銀行主要負(fù)責(zé)執(zhí)行貨幣政策和保證金融市場(chǎng)穩(wěn)定。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于:可以實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合，精簡(jiǎn)監(jiān)管工作人員，提高監(jiān)管效率，有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，實(shí)行金融監(jiān)管政策的統(tǒng)一制定和執(zhí)行，既可防止出現(xiàn)決策與執(zhí)行“兩張皮”或分散管理體制下“各自為政”的弊端，又能消除現(xiàn)階段多層監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)性監(jiān)管所產(chǎn)生的弊端，也可更好地為服務(wù)對(duì)象提供一個(gè)金融監(jiān)管的超市，從而降低被監(jiān)管者的成本。另外，還有利于監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的集中，提高監(jiān)管水平，同時(shí)，也無(wú)形中抬高了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了金融監(jiān)管組織在國(guó)內(nèi)外的有效性和影響力。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)金融監(jiān)管模式的改革的過(guò)程中推行分段式的改革辦法，是符合我國(guó)的實(shí)際情況的，它既滿足了當(dāng)前我國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體情況，又在很大程度上維持了金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，避免了由于監(jiān)管模式深度改革可能帶來(lái)的金融市場(chǎng)動(dòng)蕩。另一方面，這種逐步改革的方式正符合我國(guó)金融業(yè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)和進(jìn)程，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步進(jìn)行。至此，本文的構(gòu)想是目前以及將來(lái)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展最相匹配的金融監(jiān)管模式之設(shè)計(jì)，促進(jìn)該設(shè)計(jì)的有效實(shí)施，便能維持我國(guó)金融業(yè)穩(wěn)定健康的發(fā)展，為我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。

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