基于地方政府融資平臺的思考

　　[摘要]本文針對地方政府融資平臺的發展現狀分析其出現問題的原因，提出新政策的缺陷并探尋可行的對策措施。
　　[關鍵詞]地方政府；融資平臺；體制
　　[中圖分類號]F830　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005-6432(2010)35-0054-02
　　
　　1　地方政府融資平臺發展現狀
　　
　　1.1　規模明顯過大。運作不規范，地方政府債務率較高
　　金融危機發生后，中央政府為保穩定、保就業、保經濟增長，提出了4萬億元投資刺激計劃，以投資拉動內需；其中中央財政承擔1.18萬億元，地方財政承擔2.82萬億元。為解決地方政府配套資金短缺問題，2009年3月，央行和銀監會聯合下發《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，要求各金融機構要“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。全國各地有政府背景的融資平臺公司借此迅速發展。已發放的融資平臺貸款大多采用財政償還、預算擔保、打包貸款等方式進行運作，失去了項目政策底線和風險限額的控制。銀監會主席劉明康在2010年一季度經濟金融形勢分析通報會議上通報的地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，其中2009年新增3.7萬億元，2010年一季度同比增長70.4％，按此增速預計2010年年底將達10萬億元。另據悉，截至2009年年底，在有統計數字的31個省、市、自治區中，只有8個中西部省區的平臺貸款債務率低于60％，有10個省市甚至超過了100％。
　　1.2　欠發達地區融資能力較弱。融資結構逆需求強度分布
　　據相關統計，融資需求強烈的中西部、縣級平臺融資能力較弱，融資結構逆需求強度分布。截至2009年6月，全國各省、區、直轄市合計設立8221家平臺公司，其中，縣級平臺數量過半，高達4907家，占比達60％，貸款余額卻僅約占1／4，而相對發達的長三角、珠三角和環渤海地區的地方政府融資平臺貸款余額合計約占61％。
　　1.3　投資項目自身贏利能力較差。政府背景融資過度，存在地方政府主權債務風險
　　據資料顯示，地方政府融資平臺公司純經營性的寥寥無幾，都以經營性與非經營性項目兼容的形式存在；在其所承接項目中，只有30％左右的項目是依靠項目自身現金流償還貸款本息，其中能夠用土地出讓收入還貸的比例也不高。據統計，2009年全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年增長43.2％；而在2009年地方政府可用收入中，國有土地使用權出讓收入與地方本級房地產相關稅收合計占不到30％，意味著融資平臺公司貸款更多的需要其他地方財政收入預算安排償債，如果政府背景融資過度，則存在地方政府主權債務風險。
　　
　　2　地方政府融資平臺問題產生的主要原因
　　
　　2.1　投融資管理體制不健全。地方政府缺乏有效的投融資渠道
　　1994年財稅改革以來，財權重心不斷上移中央而事權重心不斷下移地方，而在投融資管理體制上地方政府沒有直接融資渠道，沒有統一架構，缺乏規范管理機制。在保穩定、保就業、保經濟增長，以投資拉動內需應對金融危機的大背景下，地方政府投融資欲望井噴式發展，用政府品牌創政績、樹形象逢其時、合其意，因此融資平臺應運而生，猶如怪胎存在融資結構失衡、短期行為和債務危機隱患也就成為必然。
　　2.2　金融管理體制不適應市場運行規律要求。有待繼續改革深化
　　我國目前的金融機構架構經過多年的改革與完善雖然初步形成體系，但尚未真正脫胎換骨，沒有完成真正意義上的角色分工。一方面，商業銀行還更多的直接承擔著社會穩定、和諧、就業、經濟增長的責任，因此在銀行特別是中小銀行意識里，如果出現金融危機，政府會救助，甚至倒閉也會有接收方；另一方面，金融機構運性之一機制、監管體制具有濃郁的行政色彩和地方保護特征，對不當競爭、信貸政策合規性、資產質量監管尺度不一。地方政府行政干預客戶資源、金融資源在銀行間的分布，對金融機構下達貸款指標、分配貸款項目，考核貸款任務完成情況。因此在寬松的貨幣政策和財政政策環境下，融資項目選擇、信貸投放進度與節奏、風險偏好等在地方政府甚至一些銀行已經不是需要過多考慮的問題，融資平臺貸款成為潮流和時尚，失去了有效控制。
　　2.3　粗糙的政績考評機制是激發地方政府投資熱情的不竭動力
　　粗糙的政績考評工具促成了地方政府融資平臺貸款的過度膨脹。現行的對地方政府政績考核內容都是以其政府部門自己統計的GDP增長為主要衡量指標，GDP增長動因、投資效率、政府誠信質量很少納入考評范圍，缺乏追蹤考評機制。地方政府主要負責人流動性很大，投資是其任期內對GDP增長拉動最有效最快捷的方法，因此地方政府對投資有著本能的沖動和熱情。為改善投資環境，形象工程、政績工程比比皆是。應對金融危機的寬松的財政政策、貸幣政策、投資政策猶如一針強心劑，使融資平臺貸款成為地方政府投資資金來源的最快、最省、最好的籌資方式。
　　
　　3　《通知》只是嚴格舊政，未能解決地方政府融資的制度性缺陷
　　
　　《通知》從融資平臺公司清理、融資項目在建工程及債務分類處理、融資與信貸管理、擔保與承諾、動態監控機制五個方面提出了管理要求，為解決當前地方政府融資平臺發展中存在的問題提供了基本政策和處理方法。但究其來源，這些要求中有關融資項目選擇、融資渠道、準入政策、審批程序、檢查監督、風險管理等內容在《公司法》、《商業銀行法》、《擔保法》、《貸款通則》、《固定資產貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《項目融資業務指引》等法律法規和政策中都能找到相應的管理規定。如《通知》要求“對還款來源主要依靠財政性資金的公益性項目，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題”，除臨時政策性指導之外，原本就沒有允許通過建立融資平臺進行貸款解決地方政府融資問題的法律文件；《擔保法》自頒布實施以來也沒有允許地方政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助的事業單位以財政性收人、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司的融資行為提供擔保的例外法律文件。《通知》只是針對當前的突出問題重新梳理、重申和明確應該遵循的政策，只是提供了融資項目的管理思路而沒有具體可行的操作辦法對舊政策進行嚴格貫徹落實的強化和規范，并沒有對地方政府在未來類似的經濟社會情景下的投融資機制進行制度性安排。
　　
　　4　相關對策與建議
　　
　　4.1　健全投融資管理體制，對地方融資平臺進行科學定位。防范地方政府主權債務風險
　　投融資管理體制的欠缺、不完善是地方政府投融資平臺產生問題的關鍵根源。要深化投融資管理體制改革，拓寬地方政府融資渠道，通過制定法規性文件為地方政府科學搭建法律框架下的融資平臺，規范政府融資行為，明確經營方向和管理邊界，使之常態健康持續發展。試采用直接融資方式進行融資，建立商業化運作機制和模式；試建立相關道德評價體系，完善資質認證、等級評價制度，使政府獲得資金做到專款專用，對公司資產價值評價真實可靠；逐漸創新和完善投融資責任追究制度，加設跟蹤追訴條款，考慮建立終身問責制；制定相關法律、制度，保證地方政府還款來源，使政府還款承諾具有法律保證，包括量化確定政府債務率等指標邊界值，優化融資平臺資產結構，規范公司治理結構等；健全政府投資項目決策機制，對政府投資項目進行不可行性論證。
　　4.2　用市場調節機制調控商業銀行遵循國家經濟政策和信貸政策導向
　　科學構建金融機構體系，實施國家控股與民間經營、政策性與商業性、綜合性與專業性性質相互區別而功能互補的金融體系和差異管理策略，改變政府對商業銀行的直接干預方式為由央行三大政策工具進行間接的引導和勸導方式，實現銀行體系的良性運轉；試行地方銀行外部審計、監管異地管轄機制。對于能夠自負贏虧甚至有一定贏利能力的公益性投資項目，政府可以商業化運作，掛牌招商引資、招標貸款；對非經營性、贏利性投資項目，通過建立政府信用償債機制、互換補償機制、貼息機制等面向商業性金融機構或其他企業進行融資，建立銀行監管賬戶，發揮審計監督作用，確保政府投融資項目的實現。
　　4.3　增強政府投資項目贏利能力，創新融資模式
　　政府投資項目融資方式應多元化，建議推廣BOT等項目融資模式。BOT項目融資模式可以拓寬資金渠道，減少政府的財政支出與稅收負擔，降低政府的風險；有利于引進先進的技術和管理經驗，帶動國內企業管理水平的提高；能夠合理利用資源，在一定程度上避免無效益項目開工或重復建設；還有助于發展本國的資本市場。應加快創造適合BOT、PPP.ABS等新型融資模式發展的投資環境，使其在基礎建設投資中得到廣泛應用；鼓勵民營資本參與，發揮私人企業在公共基礎設施建設中的重要作用。
　　4.4　創新政府干預方式和政績評價機制，充分發揮市場調節的基礎性作用
　　合理界定政府的投資范圍，明確政府投資和民間投資界限，對非經營性政府投資項目，加快推行“I代建制”；引入市場機制，積極鼓勵和引導民間投資，能夠讓企業投資的項目，政府做到只監督不參與；創新政績評價機制，以貸款形式融資的投資項目所直接產生的GDP不能納入政績統計范疇；強調人民主體地位，試實行公民多維滿意度作為政績評價標準。完善重大項目稽查制度，建立政府投資項目后評價制度、社會監督機制，鼓勵公眾和新聞媒體協同監督。一個健全的、完善的、科學的投融資管理體制、金融管理體制和業績評價機制是保持國民經濟持久、健康、快速發展的關鍵所在，也是規避金融風險、防止經濟危機發生的關鍵所