關于我國物業稅法律制度構建的思考

　　[摘要]由于我國土地資源的稀缺性和現有房地產領域稅收制度的混亂，物業稅的開征成為歷史之必然。本文是在物業稅必然開征的前提下，探討物業稅法律制度構建的相關問題。
　　[關鍵詞]物業稅；立法；制度構建
　　[中圖分類號]F812.42　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005-6432(2010)35-0134-03
　　
　　自2003年十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制改革問題的決定》明確提出“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費”，2005年的“十一五”規劃綱要也明確提出要穩步推進物業稅。2006年，物業稅開始在北京、遼寧、深圳、江蘇、重慶和寧夏進行首批城市評稅試點，2007年安徽、河南、福建、天津成為第二批物業稅開征試點省市。2007年政府工作報告和財政預算報告，以及國家稅務總局稅收工作要點都提出要研究物業稅方案。由此可見，物業稅的重要性可見一斑。本文是在物業稅必然開征的前提下，探討物業稅法律制度構建的相關問題。
　　
　　1　明確物業稅的概念
　　
　　物業稅作為一個法律概念，學術界目前還未形成統一定論。然而為避免研究對象的內涵模糊，本文首先對“物業稅”的概念予以明確。在界定物業稅之前，我國應弄清“物業”的概念，“物業”一詞源于中國香港和東南亞，類似于英語中的property或estate(即財產、所有物、不動產)，一般定義為單元性房地產，而在我國內地，物業是指已經建成投入使用的各類建筑物以及相關設施設備和場地，是房地產或者不動產的另一種稱呼。根據“物業”一詞的解釋可知，物業稅(real estate tax)是財產稅的一種，主要是針對土地、房產等不動產征收的稅，征收的對象為納稅人所有或使用的房地產。
　　
　　2　選擇物業稅的立法模式
　　
　　物業稅立法模式的選擇是物業稅法律制度構建的一大重要問題，世界上已開征物業稅的國家基本上都進行了物業稅立法，但因各國具體國情的差異，所采取的立法模式也不盡相同。國際上物業稅立法模式主要有兩種：一般財產稅模式和個別財產稅立法模式。一般財產稅立法模式是對個人或法人的所有財產包括動產和不動產實行統一征稅的立法模式。美國、加拿大、德國采取了該模式。個別財產稅立法模式是對個人或法人所有的土地、房屋或其他財產分別立法進行征稅的立法模式，采取這一立法模式的國家因對土地和房屋之間關系的不同處理而存在較大的差異，如泰國將房屋稅附屬于土地稅課征，而新加坡、巴西等國的不動產稅根據不動產的分類分別立法規定不同的征收方法和稅率。我國物業稅立法應當采取何種模式，理論界爭議不斷。筆者認為，現階段我國物業稅立法模式可以采取個別財產稅立法分離制，即將房屋、土地從其他財產中獨立出來，將物業稅單獨立法，和其他財產稅法一并構成規范完整的財產稅法體系。
　　采取個別財產稅立法模式，制定物業稅法，勢必與現有房地產稅種發生沖突，即涉及現有房地產稅種的存廢問題。這也是物業稅立法探討中爭議較大的一個問題。筆者建議：①將房產稅、城鎮土地使用稅、土地使用費三者統一并人物業稅。從國外物業稅征收的經驗來看，大部分國家對房產和土地合并征收房地產稅，并且統一稅率，因此將三者合并較為合理。②保留土地出讓金。在物業稅開征后的稅費調整問題上，物業稅是否取代土地出讓金成為最具爭議的問題。有人贊成，也有人反對。筆者贊同反對者的意見，認為土地出讓金實質上是一種地租，不能與具有稅收性質的物業稅混同。理由如下：首先，物業稅和土地出讓金二者性質不同，物業稅是一種財產稅，而土地出讓金是一種土地價值，即年限內地租資本化。無論從二者的征收方式和征收目的上，都具有本質上的不同。其次，物業稅代替土地出讓金并不必然導致房價下降，從現有國情來看，房價由供求關系決定，土地出讓金只影響開發商開發成本，而不能直接影響房價。最后，將土地出讓金取締，容易造成地方政府財政陷入困境，同時導致房地產開發門檻降低，影響市場穩定。
　　
　　3　確立物業稅的立法原則
　　
　　物業稅的立法原則主要包括稅收法定原則、稅收公平原則和稅收效率原則。稅收法定原則是稅法中一項基本的原則，物業稅作為一個新稅種，必須要有法律的明文規定方可開征，只有法律明確規定了物業稅的課稅目的、課稅要素、課稅程序及爭議解決辦法等基本要素，并以國家強制力保證其實施，才能使物業稅落到實處。稅收公平原則是實現社會收入分配公平目標的具體要求，主要包含兩方面的內容：第一，在確定物業稅納稅主體時，要考慮到納稅主體的稅收負擔要與其經濟能力相適應，充分利用起征點、免征額等方式來實現稅收公平；第二，在賦稅分配上遵循公平原則，首先是保證收入水平相同的人應納相同的稅的橫向公平，其次是收入水平不同的人應納不同的稅的縱向公平。稅收效率原則主要是強調稅收的有效性，主要體現在稅法對經濟活動的促進作用和稅法對稅收自身效率的促進作用兩個方面。這就要求國家在制定物業稅具體制度時，充分考慮我國的現實國情和當地經濟發展狀況，使得物業稅的征收有利于房地產市場的資源的配置。
　　
　　4　明晰物業稅的課稅要素
　　
　　要保證物業稅的征收，并使其達到預期目標，必須制定一個切實可行的制度框架，明確物業稅的課稅要素。因此，下文立足我國國情，參照國際慣例，對物業稅的納稅人、征稅范圍、計稅依據、稅率和稅收減免等問題，提出了自己的設想方案。
　　4.1　納稅人
　　納稅人是指依照稅法規定直接負有納稅義務的自然人、法人和非法人組織。物業稅是一種財產稅，根據“誰擁有財產向誰征稅”的原則，擁有不動產的個人和組織當然是物業稅的納稅義務人。然而，我國土地所有權歸國家享有，私人只擁有使用權，這就涉及物業稅是否應當基于使用權征稅的問題。根據《物權法》相關規定，財產使用權也是一種財產權，物業稅作為一種財產權，當然可以對其征稅，故土地使用權人也應作為物業稅的納稅人。另外，根據稅收管轄權的屬地原則和國民待遇原則，物業稅的納稅主體也應包括外資企業及外籍人員。由此可見，我國物業稅的納稅主體為：在我國境內擁有房屋所有權和土地使用權的單位和個人，包括外資企業和外籍人員。對于產權和使用權分離的，對不動產享有占有、使用、管理權的人為納稅人。
　　4.2　征稅范圍
　　目前我國的房地產稅制中的征稅范圍限于納稅人在城市、縣城、建制鎮和工礦區所擁有所有權的房屋或實際占用的土地，且非生產經營用的房屋及土地一般都給予免稅。然而，物業稅作為一種兼顧公平和效率的新稅種，其課征對象應當界定為納稅人所有或占有、受益的土地、房產及其附屬設施，既應當包括城市、城鎮、工礦區范圍內的房地產，也應當包括農村的房地產。當然，鑒于我國各地農村居民生活水平相差甚遠，在稅收優惠政策上應當視具體情況給予其減免優惠。同時，對于經營性目的的房地產，在物業稅發達的國家都將其作為征稅對象，因而我國物業稅的征收范圍也不應考慮其房地產用途，應當實行統一征稅，只是在具體實施中視情況予以減免優惠即可。
　　4.3　計稅依據
　　計稅依據是計算納稅人應納稅款的標準或依據。我國目前的房地產稅制是以土地的面積和房產的原值或租金作為計稅依據的，筆者認為，這樣不科學、不合理，不能正確地反映財產的現有價值，也不能體現房地產保有稅的特征。物業稅的計稅依據應當以房地產市場評估價值為基準。當然，這要求在物業稅開征時，有一套科學嚴密的評估體系和一批專業的評估機構與之相配合。因此，在目前我國評估體系不夠健全的情況下，應當確定一個過渡期方案，比如有些地方可以采用政府定期公布的指導價為課稅基礎，有些地方交易活躍，可采用市場交易價格為計稅依據。通過這樣的過渡方案，逐漸向市場化基礎的物業稅完善。
　　4.4　稅率
　　稅率主要有比例稅率、累進稅率和定額稅率三種，國際上普遍采用比例稅率。我國物業稅征收應當遵循“寬稅基、低稅率”原則，同時兼顧財政收入和納稅人的負擔能力。筆者建議我國物業稅可采用差別比例稅率，具體可由中央政府分別對土地和房屋建筑確定最低和最高稅率(有學者建議物業總價值的0.3％-08％較為合適)，各地方政府在省級人民代表大會的授權下，根據不同地區的實際情況，對不同用途的房地產，在選擇區間內確定具體稅率，并由中央政府予以審查監管。
　　4.5　稅收減免
　　在征收物業稅時，應當根據具體情況實施稅收減免措施，這樣能更好地兼顧稅收效率與公平原則。建議以下幾種情況予以減免優惠：①國家機關、軍隊和人民團體以及學校、醫院、幼兒園等非營利性機構的自用不動產免稅；宗教寺廟、公園、名勝古跡的自用不動產；街道、市政廣場、綠化地帶等公共物業；非營利性科研、醫療、疾病控制如婦幼保健、老年服務機構自用的不動產，其他符合國家免稅規定的物業等可以免征物業稅。②殘疾人、退休老人、過低收人者的自用住宅，可依納稅人的申請，給予一定的減免優惠。③對于個人的非經營性住房可給予一定的減免優惠。④由于不可抗力造成不動產毀損的，可根據實際情況給予適當地減免優惠。⑤其他需要減免的情況。
　　
　　5　完善物業稅相關配套體系
　　
　　物業稅得以順利開征，必須要有相應的配套體系予以配合，如房地產登記制度、房地產評估制度等，因此，為保證物業稅法的實施，我國開征物業稅也需要完備的配套機制、管理措施與之相適應，這樣才能把稅制改革落到實處，使之發揮作用。
　　5.1　健全房地產登記制度
　　征收物業稅的前提必須是要掌握土地和房產的真實情況，包括產權人、房地產的面積、甚至范圍、所在區位、取得時間、使用人等，只有掌握了這些情況，才能對房地產進行價值評估，才能對其征收物業稅。我國目前房地產登記制度尚不健全，雖然《物權法》出臺后，明確規定了不動產登記制度，但由于缺乏相應實施條例等具體規范，可操作性不強。因此，在開征物業稅前，應當健全房地產相關登記制度，建議對全國房地產進行一次普查，并建立檔案制度和信息公開、信息共享的網絡體系，為物業稅的開征打下必要的基礎。
　　5.2　建立和完善房地產評估制度
　　由前文可知，物業稅的征收應當建立在對房地產市價的正確評估之上，然而，我國現行評估制度的落后狀況，要求我們不得不盡快完善我國房地產價格評估體系，健全評估制度。建議：①通過加快立法進程，完善政府監督，加強行業自律等，完善評估企業管理體制；②通過比較借鑒，構建一套符合我國國情的房地產估價體系；③培養一批專業的評估人員，制定一個評估人員執行標準，建立一支專業房地產估價師隊伍。只有擁有一套科學嚴密的評估體系和一批專業的評估機構，才能正確地確定物業稅計稅依據，讓物業稅開征收到實效。
　　
　　6　結論
　　
　　物業稅的開征與否，不僅關系到我國房地產稅制的改革，也涉及諸多社會問題。其制度設計是一項復雜的系統工程，既要借鑒國外的先進經驗，也要立足我國的基本國情，本文從物業稅立法角度出發，為物業稅法律制度的構建提出了一些自己的看法，希望能為一個科學有效、公平穩定的物業稅制度的構建貢獻一份力量。
　　
　　參考文獻：
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　　[作者簡介]楊德文(1964—)，男，四川廣安人，西南石油大學法學院教師，研究方向：房地產法學和公司法