我國地方政府績效管理的問題分析

　　在西方國家20世紀(jì)70年代末80年代初以“績效”為主題的行政改革運(yùn)動(dòng)的影響下，近二十年來我國地方政府也開展了形式多樣的政府績效管理實(shí)踐。各級地方政府的績效管理實(shí)踐在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中顯現(xiàn)了新生力量的活力，改善了政府的工作績效。在看到這些成就的同時(shí)，我們也不能忽視績效管理中仍然存在的諸多問題。縱觀我國各地政府績效管理實(shí)踐的開展，筆者以為我國地方政府績效管理主要存在以下問題：
　　
　　一、閹割實(shí)際精神的形式完美主義
　　自20世紀(jì)80年代我國地方政府開展績效管理以來，各地紛紛效仿，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐囊恍?shí)際情況開展了規(guī)模不同、形式各異的政府績效管理改革。在這場改革進(jìn)程中，我們必須正視一些地方政府績效管理過程中存在著閹割實(shí)際精神的形式完美主義。
　　1.實(shí)踐中的政績工程現(xiàn)象。政府績效(government performance)指的是運(yùn)用“績效”概念衡量而得出的政府活動(dòng)的效果，指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。對于政府績效管理，美國國家績效衡量小組將其定義為“利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程”(張成福、黨秀云，2001)。中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組則定義為“運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作問題作出盡可能準(zhǔn)確的評價(jià)，在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高。”無論政府績效的概念，還是政府績效管理的概念，我們都可以看出，政府績效管理實(shí)踐所追求的是政府過程業(yè)績和結(jié)果業(yè)績的改善，以期給公眾提供更為良好的服務(wù)。但是，在我國地方政府績效管理的實(shí)踐中，某些地方政府及其官員認(rèn)為，政府績效管理就是要為自己謀得政績，而且更重要的是“做出”、“秀出”政績，做面子工程，以撈取升遷的資本。正是在這樣的觀念的指導(dǎo)下，出現(xiàn)了諸如前安徽省副省長王懷忠為謀取自身仕途的發(fā)展而大搞政績工程，先后上馬了阜陽國際機(jī)場、阜陽國際電廠、龍?zhí)痘⒀ǖ却蠊こ蹋约吧蜿柲今R大案中暴露出的沈陽渾河大市場、沈陽國際棋城等工程，而這些政績工程于公眾來講卻是一個(gè)又一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。
　　2.目標(biāo)異化。政府績效管理的目的是通過某些管理方式的改變來獲得政府整體績效的提高與改善，給公眾帶來更好更多的福利。但實(shí)踐中一些地方政府將政府績效管理作為開展中心工作的輔助考核工具，在開展目標(biāo)責(zé)任制考核、效能監(jiān)察和效能建設(shè)等管理機(jī)制和方法的同時(shí)，績效管理僅僅是圍繞地方政府的中心工作而展開，比如，在績效考評中，將是否完成政府的中心工作作為一項(xiàng)“一票否決”的指標(biāo)。政府的中心工作可以是推廣某一種農(nóng)作物種植，也可以是招商引資，或者是其他的一些工作。那么，如此看來，這些地方政府績效管理實(shí)踐的開展實(shí)際上是極端片面化、短期任務(wù)化和功利化的。
　　
　　二、政府績效管理的核心環(huán)節(jié)——政府績效評估中存在著諸多問題
　　1.缺乏一致明確的政府績效評估價(jià)值取向。所謂價(jià)值取向，是指一定的主體以某種價(jià)值觀為指導(dǎo)，根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值選擇和價(jià)值決策的行為傾向。由此可見，政府績效評估的價(jià)值取向?qū)Q定著政府績效評估的評估內(nèi)容，政府管理努力的方向。但由于各評估主體所處角度的不一致，決定了他們在評估過程中的價(jià)值取向不一致。比如，政府內(nèi)部評估主體致力于“政府本位”的價(jià)值取向，公眾作為另一評估主體致力于“公眾本位”的價(jià)值取向，當(dāng)然還包括專業(yè)獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)或者其他相關(guān)的機(jī)構(gòu)，他們所持的價(jià)值取向，可能又不一致。這樣，不同的主體所帶來的不一致的價(jià)值取向在政府績效評估開展時(shí)必然會(huì)帶來很大的困難，影響著指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與評估工作的真正開展。
　　2.績效評估主體系統(tǒng)不完善。“績效評估主體是評估的主導(dǎo)因素，因?yàn)榭冃гu估其他因素都必須通過主體來完成；主體設(shè)置科學(xué)與否，在很大程度上影響著政府績效評估效果。”(邱法宗、張霽星，2007)當(dāng)前政府績效管理在這方面確實(shí)存在著一些問題。一些地方政府“現(xiàn)行的考核主要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考核、測評，缺乏社會(huì)化評價(jià)和公眾評判。許多單位的考核機(jī)制形同虛設(shè)。”(張?jiān)偕?006)可見，一些地方政府的績效考核與績效評估工作仍然只是由政府作為單一考核與評估主體而進(jìn)行。另外一些地方政府在績效評估工作中吸收了多元評估主體，但是在多元評估主體的權(quán)重安排上卻又有失偏頗，比如，某地方政府將政府內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)、第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)、公眾作為政府績效的評估主體系統(tǒng)，但是對于評估結(jié)果的重要性安排上，公眾的評估結(jié)果只占最終評估結(jié)果的5%。除此之外，在多元主體評估系統(tǒng)的構(gòu)建中，仍然存在著一些其他的問題，比如，主體資格是否能真正實(shí)現(xiàn)，第三方評估主體的獨(dú)立性與客觀性，公眾的代表性等等。
　　3.地方政府的績效評估更多傾向于官員考核而缺乏對組織整體績效的關(guān)注。績效包括個(gè)人績效、團(tuán)隊(duì)績效、組織績效三個(gè)方面。但目前，我國地方政府的績效評估大多時(shí)候更注重的是將績效評估、績效管理作為官員管理中的一項(xiàng)考評性工具，也可以理解為更多時(shí)候?qū)⒖冃гu估作為政府內(nèi)部控制的一項(xiàng)工具。在現(xiàn)實(shí)層面中我們可以看到由此帶來的結(jié)果是：官員要接受來自多個(gè)職能部門的不同內(nèi)容的考核，甚至有時(shí)候彼此之間存在著重復(fù)考核的現(xiàn)象；而對于政府及其部門組織績效的關(guān)注卻較少。
　　4.政府績效評估內(nèi)容不全面，缺乏科學(xué)完善的指標(biāo)體系。到目前為止，我國官方的一套地方政府績效評估體系是2004年國家人事部政府績效管理研究課題組設(shè)計(jì)的一套包括3個(gè)基本維度共11項(xiàng)二級指標(biāo)和33項(xiàng)三級指標(biāo)的指標(biāo)體系。隨后，這套指標(biāo)體系引發(fā)了不同的討論：有其開拓性的一面，當(dāng)然更多的是對于指標(biāo)體系科學(xué)性的商討。在地方政府績效評估開展中，一些地方政府結(jié)合自身的實(shí)際情況設(shè)計(jì)了一系列的指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系改變了以往直接由GDP說了算的格局，但大多還存在這樣一些問題：考核的內(nèi)容過多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了政府政治、社會(huì)、文化等其他方面職能的考察，容易造成有些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)、文化發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面；軟指標(biāo)較多而硬指標(biāo)很少，這給實(shí)際的績效評估帶來很多操作性的困難并且容易造成考評的隨意性，由此而產(chǎn)生的評估結(jié)果也就缺乏公正性與可應(yīng)用性；重近期業(yè)績而輕長期效益，一些地方政府重視一些如GDP、人均GDP增長率等短期數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的設(shè)置，而忽視資源和生態(tài)環(huán)境、人民生活水平提高等長期效益指標(biāo)，由此加劇了一些地方政府及其官員“固有的政治短視”。
　　5.評估工作的開展帶有很大的隨意性。我國地方政府績效評估工作的開展缺乏制度性的規(guī)定，而較多時(shí)候是隨著上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人意圖的改變而改變的。到底多長時(shí)間開展一次評估，什么時(shí)候評估，針對哪些人、哪些部門開展評估經(jīng)常以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移。因此，某些地方政府經(jīng)常會(huì)開展一些“運(yùn)動(dòng)式”的評估。而這樣的評估工作的開展往往會(huì)帶來很多消極性的影響：如政府官員對待績效評估的態(tài)度會(huì)缺乏積極性、評估結(jié)果的有效性與公正性值得懷疑等等。
　　6.有待完善對于績效評估結(jié)果的使用。在我國的實(shí)踐中，需要關(guān)注并避免績效評估結(jié)果利用中的兩個(gè)極端：一是評估后將評估結(jié)果束之高閣，與官員或政府及其部門的獎(jiǎng)懲、升遷以及資源的分配毫無關(guān)系；另一種是對于績效評估結(jié)果利用過于急功近利，不分場合地推行“一票否決”、“末位淘汰”等貌似激進(jìn)、實(shí)則不盡科學(xué)的制度。國際公共管理實(shí)踐表明，把獎(jiǎng)懲作為評估結(jié)果利用的唯一形式，簡單化的“榮光或現(xiàn)丑”(fame or shame)之類的排行榜，都會(huì)導(dǎo)致相關(guān)人員對組織績效評估的抵觸情緒，加劇弄虛作假和“玩游戲”的行為，抵消組織績效評估的效果(周志忍，2006)。
　　
　　三、績效管理實(shí)踐進(jìn)程并未形成系統(tǒng)性
　　我國的政府行政改革實(shí)踐中，一些政府部門和官員很強(qiáng)調(diào)績效管理，認(rèn)為它是一個(gè)新的有用的東西。但他們在踐行績效管理時(shí)并沒有形成一種系統(tǒng)性的優(yōu)勢，而只注重單個(gè)步驟、環(huán)節(jié)作用的發(fā)揮。然而，績效管理本身就是一個(gè)過程性的概念，因?yàn)闊o論是績效本身，可以將其理解為“進(jìn)行或?qū)嵭心呈碌男袨榛蜻^程”(方振邦，2003)，還是從管理的角度來談，它都是一個(gè)過程。而這個(gè)過程并不是單個(gè)步驟或環(huán)節(jié)的拼湊，而是一個(gè)系統(tǒng)工程。廈門大學(xué)卓越教授認(rèn)為政府績效管理包含績效目標(biāo)、績效信息、績效激勵(lì)、績效合同、績效成本、績效申訴、績效評估等等內(nèi)容，而且這些內(nèi)容之間是互相聯(lián)系、互相影響、互相作用的。真正的績效管理可以通過系統(tǒng)中所包含的內(nèi)容發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢。
　　(南京審計(jì)學(xué)院政治與行政學(xué)院)
　　
　　勘誤：
　　 作者張冬燕、張玲在我刊2010年第8-9期(上半月)上發(fā)表了題目為《金融危機(jī)下解決大學(xué)生就業(yè)難的對策分析》的論文，刊發(fā)時(shí)遺漏了：“該論文是2009年度保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題 ”金融危機(jī)背景下大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問題研究(課題號(hào)：200902101)“的階段性成果”字樣，特此更正。