完善自主創新的財稅政策鐘

　　 從自主創新的過程來看，它始于研究開發而終于市場實現，涉及創新構思的產生、研究開發、技術管理與組織、工程設計與制造、市場營銷一系列活動。在這一系列活動中，許多環節都涉及財稅政策。因此，自主創新與各級政府的財稅政策息息相關。
　　
　　一、財稅政策對自主創新的巨大推動作用
　　
　　財稅政策作為國家主要宏觀調控手段之一，在促進科技進步、提高自主創新能力、增加自主創新動力等方面應大有可為。
　　(一)有效引導自主創新資源
　　各級政府根據已有的自主創新的經濟政策、產業政策和科技政策的需要，有針對性地制定配套的財稅政策，以體現政府對自主創新、建設創新型國家，科技強國的發展戰略的支持，從而影響市場機制配置資源的過程，促使社會創新資源(包括人力、物力、財力)向有利于自主創新的方向流動。一個直接效果就是有效提供資金支持，運用稅收手段籌措資金，通過預算撥款方式對科研機構、科研型高校的基礎性研究和戰略性研究及國家重大科技項目等給予直接的財政資助，可以改善目前我國科技投入嚴重不足的現狀。
　　(二)有效提高自主創新收益
　　從本質上看，積極的財稅政策是政府將一部分應得的稅收收入讓渡給了企業。從企業的角度來看，則表現為成本的節省和利潤的增加。積極的財稅政策在影響企業自主創新的成本和收益方面有非常重要的作用，尤其是對于高科技領域的中小企業來說，積極的財稅政策在降低其自主創新風險的同時，為其積累資本，迅速發展壯大創造了良好的條件。
　　(三)有效激勵創新活動
　　我國市場機制日趨完善，企業逐步擔當著國家創新體系主力軍的角色。創新系統不健全，科技投入不足，科研機構和人員短缺，創新能力薄弱，嚴重影響了我國科學技術轉化為現實生產力的實現過程。財稅政策作為政府調節經濟的宏觀調控手段，對自主創新能夠起到激勵和規范的作用。它可按照國家科技發展規劃，通過相關財稅制度要素的設計和稅收優惠、投資抵免等，影響投資收益和投資者的風險承擔程度，從而引導社會資金進入自主創新領域，進行研究與開發，并使風險資金流向高新技術產業，使自主創新成為我國經濟發展的推動力。
　　(四)有效降低自主創新風險
　　自主創新活動資金需求規模巨大，回收周期長，不確定性強，創新主體所面臨的這種高風險雖然在一定程度上可以通過自身的技術積累和財務手段來規避，但是，創新主體也迫切需要政府采取相應的政策措施來降低風險，激勵自主創新。一旦政府采取積極的財稅政策，可以降低企業占用資金和贏利方面的風險；減少企業自主創新活動研發投入方面的風險，增強創新主體抵御自主創新風險的能力。
　　(五)有效促進自主創新成果的應用和擴散
　　自主創新成果只有進入了實際的應用階段，形成了產業化，才能真正促進經濟的發展，而積極的財稅政策在這方面可以發揮重要作用。而對科研機構和高等院校的科研成果制定相關的稅收優惠措施，可以有效地促使自主創新成果向企業轉移，促進新技術的擴散。
　　
　　二、自主創新財稅政策的現存問題
　　
　　(一)優惠政策的偏差
　　1.優惠目標不科學
　　目前我國各項稅收優惠政策的系統性和規范性較差，優惠政策總體目標和配合關系不明確。在政策設計上，長期以來我國稅收優惠側重于產業鏈下游，對研發環節給予支持的稅收激勵政策只占很小的比例。現行稅收政策對生產設備投入、技術引進給予的優惠幅度、限制條件、獲取優惠的成本各方面都優于創新性研發，企業自行研發或生產設備享受不到同等的優惠條件。
　　2.優惠范圍偏小
　　一方面，現行稅收優惠局限于國務院批準的高新技術企業開發區、特色工業園區內企業、軟件企業以及實行技術改造國產設備投資項目的企業。這些企業在我國所有有科研開發項目的企業和其他經濟實體中，只是極其微小的一部分，因此現行政策對自主創新的支持也只能是微不足道。
　　另一方面，對高科技人員收入的稅收優惠力度不夠。現有的稅收政策并沒有體現對人力資本教育的支持。對高科技人才的收入沒有給予真正的個人所得稅優惠，對高科技人才的“技術入股”問題也沒有得力的稅收措施。個人所得稅沒有考慮科技人才教育投資成本大的情況，沒有實行稅前足額扣除的優惠。對技術人員的發明、成果轉讓收益征稅，削弱了技術人才投身技術創新的積極性和對成果進行轉化的熱情。
　　3.優惠效果不佳
　　現階段，我國鼓勵自主創新的稅收政策主要以所得稅為主。這雖與國際上稅收優惠的通行做法一致，但由于我國的稅制結構不合理，使優惠政策達不到預期的效果，企業從優惠措施上得到的好處不多，使優惠政策失去刺激力度，特別是在國有企業效益普遍不佳、虧損、微利企業大量存在的情況下，以所得稅為主的優惠措施，對大多數企業而言形同虛設，無法起到鼓勵企業采用新技術、生產新產品的作用(中國稅務學會學術研究委員會第一課題組，2007)。
　　(二)政策導向的偏差
　　1.生產型增值稅制約著自主創新
　　我國是“生產型”增值稅的國家，增值稅的進項稅額中不得抵扣購進的固定資產價款，這對于高科技企業而言，是一部分額外的稅負，相當于多付了一筆“投資稅”，從而影響了企業科技投入和技術改造的進行。另外，“無形資產”、“ 特許權使用費”等不得在進項稅額中抵扣，這又進一步加重了企業的稅負。這導致了高新技術產業增值稅負擔偏重，不利于高新技術產業的發展和企業自主創新的投入，嚴重制約了該類企業的發展，降低了創新產品的國際競爭力。目前我國已出臺消費型增值稅暫行條例，故不在政策建議里做贅述。
　　2.立法層次不高
　　一是我國現行的促進企業自主創新的稅收政策更多的是表現為各項稅收優惠措施的簡單羅列，大多以稅收優惠的形式散見于各個行政規章，法律級次低，相互之間的銜接差。二是部分稅收法規因臨時性需要而倉促出臺，政策沒有總體上的規劃，缺乏系統性、規范性和指導性。三是現行優惠政策還存在著有關條款措辭含混、政策彈性較大的問題，對有關“技術密集、知識密集項目”、“先進技術”等還缺乏明確的標準和認定方法，內容雜散且不明確，無形中加大了政策實施的主觀隨意性，也不利于稅收征管工作的順利開展。這樣使得稅收優惠效應大打折扣，政策性的弱化直接削弱了稅收優惠政策的發揮(黃衍電、黃文達，2006)。
　　3.激勵針對性不強
　　特別是現行所得稅制在鼓勵自主創新方面缺乏針對性。企業所得稅主要體現在：一方面，內、外資企業適用兩套稅制；另一方面，多項優惠政策如“三新”費用的扣除、高新技術企業的免稅期等要求過高，使許多企業事實上享受不到優惠，不利于企業的自主創新。個人所得稅方面主要體現在對從事高新技術創新人員缺乏專門的稅收激勵政策。
　　4.導向作用不突出
　　稅收優惠政策對技術創新的導向作用不明顯，甚至導致調節缺位。一是現行的稅收優惠政策主要是一種區域性優惠，即只是針對高科技產業區、經濟開發區。這種做法有悖于平等競爭原則，區內、區外的企業享受的政策優惠差異較大。二是現行稅收優惠政策大多是對科技成果實現的收入給予優惠，而對事前資金投入及科研開發活動的稅收激勵不夠，缺乏對創新投資者的優惠政策。這種優惠政策，使得在保證技術創新的資金來源與有效使用，調動投資者投資和企業進行技術創新的積極性，以及促進科技成果的轉化上出現調控的缺位，難以給真正的創新企業帶來實際利益(曲順蘭、路春城，2006)。
　　
　　(三)財政投入的偏差
　　1.財政投入總量不足
　　改革開放以來，中國財政科技投入不斷增長，但與中國科技事業的大發展相比，與發達國家和新興工業化國家相比，中國科技財政投入的總量和強度仍顯不足，科技基礎條件薄弱。而且，近些年，我國財政科技經費撥款占當年GDP的比重甚至有負增長的趨勢，這大大限制了財政科技支出對社會自主創新作用的發揮。
　　2.財政投入結構不合理
　　(1)基礎研究投入少
　　基礎和應用性研究耗資大、耗時長、見效慢，企業和個人難以或者不愿在這方面過多投入，這應該是財政科技投入的主要方向。近幾年，我國的基礎研究在整個研究開發中的比重一直徘徊在5%～6%的水平，而大多數國家的這一比重在20%左右。基礎研究投入少，直接導致了以我國目前的基礎研究水平難以支持國家向創新型國家的轉變。
　　(2)對企業直接支持少
　　國家財政科技投入主要放在了中國科學院和重點高等學校等單位，對企業自主創新的經費支持很少。比如2003年政府科技經費撥款中用于支持企業科技活動的經費僅占7%，而同期美國企業獲得的政府科技經費占政府全部科技支出的比重超過20%。
　　3.財政投入效率低
　　一是近些年隨著科技投入的增加，我國購置了大量的儀器，這些儀器多數情況下都是重復購置的，而且一旦購置，即被小團體所獨有，造成了很大的浪費。二是我國科研經費投放方式基本上是向項目課題組發放，拿到經費的人拿出了論文或成果，就圓滿地完成任務了。沒有人追究這之中有多少無意義的或重復的研究，有多少貪污浪費。
　　
　　三、自主創新財稅政策的改革思路
　　
　　(一)系統設計財稅政策目標
　　財稅政策作為政府重要的宏觀調控手段，必須突出國家未來產業政策導向，與政府的科技發展計劃保持一致。也就是說，財稅政策應圍繞科技發展戰略，實現從激勵跟蹤模仿為主向激勵自主創新為主轉變、實現從注重單向技術向注重集成創新轉變。
　　當前的科技財稅政策要重點明確三種目標取向：一是重點支持應用基礎研究的目標取向。這主要是因為基礎研究具有很強的外部效應，需要國家重點投資。二是重點支持技術的自主開發，同時兼顧引進技術的目標取向。這樣既可以加速我國經濟發展，同時也可以避免重復開發造成的風險損失。三是重點支持高新技術產業，同時兼顧傳統技術改造的目標取向。
　　(二)切實調整財稅政策重心
　　1.調整財稅核心
　　堅決把財稅政策的核心從產業鏈下游向上游轉移。由于自主創新具有高投入、高風險、高回報的特點，科技財稅政策的重點應放在補償和降低投資風險方面，將目前主要針對高新技術產品生產和銷售環節的財稅優惠，逐步轉化為對科研技術開發補償與中間實驗階段的財稅鼓勵和扶持，以增強財稅科技政策的一體化效應。在此基礎上將財稅政策作用的重點從產業鏈下游向上游轉移，即從生產銷售環節向研究開發環節轉移，逐步確立研發環節財稅激勵在整個財稅體系中和核心地位。
　　2.調整財稅政策的激勵重點
　　堅決把財稅政策激勵的重點從鼓勵引進外資和技術向激勵企業自主創新轉移。提高技術開發費加計扣除的比重，延長當年不足抵扣部分的遞延期限；將購買國產設備投資抵免的政策改為企業購買達到一定技術標準的設備可享受投資抵免的優惠并延長抵免期限；允許符合條件的企業按其銷售收入的一定比例提取科技開發基金，建立科技開發準備金制度。由于風險投資企業運作與技術創新活動的周期相適應，能夠更好地促進企業的自主創新，尤其有利于高新技術成果的轉化。因此，要建立和完善鼓勵風險投資企業運作的財稅優惠政策(浙江省麗水市國家稅務局網，2009-04-29)。
　　3.加大對科技人員的稅收優惠力度
　　強化對高科技人才的優惠主要體現在個人所得稅方面，可采取以下措施：
　　一是對高科技人員在技術成果和技術服務方面的收入，可比照稿酬所得，按應納所得稅額減征30%；
　　二是對科研人員從事研究開發取得特殊成績獲得的各類獎勵津貼，免征個人所得稅；
　　 三是對從事科研開發人員以技術入股而獲得的股權收益，實行定期免征個人所得稅政策。
　　(三)實行多樣化稅收優惠方式
　　一是稅收抵免。建議規定凡是政府批準的新技術工業項目投資的本國公司，可以從公司收入中免繳相當于投資金額20%的所得稅。
　　二是延期納稅。允許企業由于客觀原因暫時無法支付稅款時延期繳納稅款，最長可以允許延長3年，減輕企業的資金壓力。
　　三是將再投資退稅政策擴大用于科技創新企業。規定只要是科技創新企業再投資增加創新投入，都可以享受再投資退稅優惠，可將再投資所投入資金的50%部分的企業所得稅稅款退還再投資者(曹燕萍，2009)。
　　(四)完善相關財稅政策的法律體系
　　要想財稅政策在自主創新中發揮應有的作用，必須加強科技稅收立法，提高法律層次。將現有的較為成熟的條例、法規通過立法程序提升為國家法律，增強科技稅收的法律權威性。
　　第一，對一些相對比較成熟的行政規章，通過必要的程序納入相關稅種的稅收法律之中，進一步細化有關規定，增強可操作性，使之更加規范系統。
　　第二，制定《促進企業科技創新稅收激勵法》，對零散、繁雜的稅收激勵政策進行歸納、梳理，并結合宏觀經濟政策進行必要的調整和規范，以法律的形式明確稅收激勵企業科技創新的目標、方式、對象、范圍、申報、審批等內容，加強稅收激勵的規范化、透明度和系統性，以更加有效地發揮稅收的政策效應。
　　第三，制定出既相對穩定又可以適時調整的稅收優惠政策。注重在創業初期對科技企業的扶持和鼓勵，在成長期側重于對收益的優惠等。
　　(中共株洲市委黨校科研處)