公推直選:中國民主選舉的主流形式

　　改革開放不僅開啟了中國特色社會主義市場經(jīng)濟，也推動了中國特色民主政治的探索。三十年來，中國在經(jīng)濟社會發(fā)展和民眾政治參與積極性不斷提高的進程中，不斷地試驗適應國情的民主選舉的具體形式，“公推直選”就是其中之一?？梢詳喽?，它將成為今后相當時期內中國民主政治發(fā)展的主流模式。
　　
　　 “公推直選”，即先由全體選民公開投票推薦初步候選人，然后由黨組織根據(jù)量化民意，對得票最高的初步候選人進行考察后，產生正式候選人，最后依法定程序選舉產生特定公職的人選。這是目前最有中國特色的選舉制度改革模式。
　　中國決策層對民主政治的認識進程
　　改革開放以來，我國一直將發(fā)展民主作為改革的重要內容。鄧小平指出“黨的十一屆三中全會提出一系列新的政策。就國內政策而言，最重大的有兩條，一條是政治上發(fā)展民主，一條是經(jīng)濟上進行改革，同時相應地進行其他領域的改革”。①他還認為“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化”。②
　　但長期以來中國改革決策層一直認為改革開放首要的任務是發(fā)展經(jīng)濟、擺脫貧困，只有盡可能在較短的時期取得較好的經(jīng)濟效益和較快的發(fā)展速度，才能為改革的長期推進奠定穩(wěn)固的基礎和爭取廣泛的支持。因此，民主政治的發(fā)展要服從和服務于經(jīng)濟建設這個大局，其具體實現(xiàn)形式和實際實現(xiàn)程度要循序漸進逐步提高。而對于中國這樣一個有著幾千年封建專制統(tǒng)治歷史積淀和政治文化傳統(tǒng)的超大規(guī)模國家，必須在保持國家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的基本前提下，有領導、有步驟地為民主政治的發(fā)展創(chuàng)造條件，培育起日益深厚的公民社會土壤，才能為漸進推動民主政治的發(fā)展奠定堅實的基礎。
　　然而中國決策層并未忽視選舉在民主政治中的基礎性功能，胡錦濤在十七大報告中將“民主選舉”置于“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”之首，③溫家寶總理在2010年全國人大政府工作報告中，更是將“選舉權”置于“知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”之首，④視為人民的基本政治權利。因此，選舉是民主政治的基本實現(xiàn)形式，已日益成為中國決策層的共識。所謂選舉的實質，就是將民意轉化為選票，把選票這一量化的民意作為“人民公認”的具體體現(xiàn)。由此，民主政治發(fā)展的一條可行路徑，就是以選人用人為突破口，從基層的創(chuàng)新開始，漸進地、自下而上地逐步探索。
　　公推直選的相關嘗試
　　改革開放以來，隨著聯(lián)產承包責任制發(fā)展，農村基層社會的治理結構發(fā)生了深刻變革，村民委員會作為農村基層群眾自治組織，由村民直接選舉產生的長期探索，成為廣大農民學習選舉知識，掌握選舉程序，養(yǎng)成選舉習慣的偉大實踐，并推動著在上世紀90年代末中國部分地方探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選或變相直選。
　　但與村委會選舉相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉改革實驗很快就遭遇到法律、制度乃至政治上一些難以逾越的障礙，并注定其無法單獨前行。從法律上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產生，而非選民直選產生，四川省步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選之后，隨即在媒體上就出現(xiàn)了對于這一改革違憲的批評。從制度上看，中國是共產黨領導的社會主義國家，實行“黨管干部”的干部選拔制度，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的人選應當由上級黨組織推薦或醞釀確定，而非由群眾選舉產生。從政治上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選帶來的一個直接后果是可能導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權威的相對下降，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉產生之后，由上級任命產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的政治合法性顯得相對降低。因此，單純進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革很快就難以為繼。
　　如果說探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方SpN++jBzp54RRCctcrBI0kTpjJYceSjx3H9tkqoBBO4=式改革基本是由地方黨和政府主導的，那么，某些地方曾先后出現(xiàn)過的基層人大代表選舉中的競選現(xiàn)象，就是由民眾自發(fā)推動的。上世紀80年代初和本世紀初，我國部分城市先后出現(xiàn)過普通公民自主競選基層人大代表的現(xiàn)象，甚至有少數(shù)人最終當選的情況。但此類自主參與競選人大代表的現(xiàn)象，雖不違法，卻不符合制度運行的慣例，尤其對黨的領導形成挑戰(zhàn)，難以得到官方的支持。基層人大競爭選舉只是曇花一現(xiàn)。
　　而“公推直選”則源于農村黨支部的“兩票制”選舉，后來推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉。村民自治開始后，由全體村民直接選舉產生的村委會，在程序合法性上顯然要大于僅由農村黨員選舉甚至是由上級黨委指派產生的農村黨支部，農村黨支部因此面臨被邊緣化的危險，村委會和村黨支部干部意見不合時還可能引發(fā)沖突?，F(xiàn)實問題迫使地方黨組織探索改革舉措，“兩票制”應運而生，即村黨支部換屆選舉分兩次投票，先由全體村民公開投票推薦初步候選人，然后經(jīng)上級黨組織考察確定正式候選人，再召開全村黨員大會投票產生村支部成員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試行直選后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也遇到同樣的難題，于是也采用了類似的解決辦法，在“兩票制”基礎上發(fā)展出了“公推直選”，具體程序是將選舉過程分為三個環(huán)節(jié)：首先，是由黨內外民眾公開推薦初步候選人，即除了組織推薦之外，允許符合資格的黨員個人自我推薦、黨員與黨外群眾聯(lián)名推薦等多種渠道；然后，由黨領導的選舉主持機構進行“組織考察”，根據(jù)量化的民意基礎，對初步候選人進行資格審查、組織考察、民主評議、領導醞釀，確定正式候選人；最后是依法履行選舉程序，召開全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會或者黨員代表大會，投票“直接選舉”產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組成人員。
　　可見，“公推直選”是在基層民主發(fā)展帶來的外部壓力下逐步生成的黨內民主形式。從1999 年，四川省青神縣南城鄉(xiāng)率先開始試行“公推直選”方式產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，隨后湖北、江蘇、云南、吉林、重慶等省市也陸續(xù)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”的試點，并在此基礎上，將“公推直選”產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員推薦為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大領導的候選人，依法定程序履行正式選舉，一定程度地實現(xiàn)了以黨內民主引導和兼容人民民主。2007年中共十七大報告提出，“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現(xiàn)形式。”⑤至此，“公推直選”開始引領中國民主發(fā)展進程，即“以公推直選實現(xiàn)黨內民主，以黨內民主帶動人民民主”。此后，公推直選廣泛使用于各種黨的基層組織的選舉當中。已有跡象表明，公推直選有可能實現(xiàn)新的層級突破，2008年貴州省貴陽市公推直選區(qū)（縣）委書記，以及2010年廣東省深圳市公推直選部分市黨代會代表和市政協(xié)委員的做法，已經(jīng)顯示當前“公推直選”開始向更高層級的地方黨委及黨代會選舉升級。
　　公推直選成為民主選舉主流模式原因探討
　　“公推直選”之所以逐漸成為我國民主選舉的主流模式，最重要的原因在于它符合中國國情。胡錦濤在十七大報告中強調指出：“發(fā)展社會主義民主政治，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一?！雹捱@是最高決策層在堅持黨的領導的同時，為發(fā)展民主法治提供的制度空間?！肮浦边x”中相互聯(lián)系的三個環(huán)節(jié)較好地體現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一：全體選民公開投票推薦初步候選人的環(huán)節(jié)，使民意在此轉化為量化的選票，充分體現(xiàn)了人民當家作主；組織考察決定正式候選人的環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了黨在量化民意的基礎上，根據(jù)“人民公認”的前提來確定正式候選人，主要體現(xiàn)黨的領導；依法定程序履行正式的選舉環(huán)節(jié)，更多地體現(xiàn)依法治國。
　　可見，“公推直選”是中國共產黨傳統(tǒng)的自上而下的干部選拔制度與自下而上的政治選舉制度相互銜接的環(huán)節(jié)，在傳統(tǒng)選拔制度中吸納了選舉制度的元素，使黨選拔干部建立在“人民公認”的量化民意基礎上，既有助于發(fā)展民主，又有助于鞏固黨的領導。一方面，公推直選將民主選舉的程序和形式，如公開推薦、預選、競選動員、演講答辯、投票等，引入基層黨組織的選舉當中，使黨內干部和普通黨員也開始接受選舉民主的熏陶和訓練，學習駕馭民主選舉的能力；另一方面，公推直選也確保了黨對選舉過程的政治領導。當前公推直選作為黨內選舉的改革方式，在引入選舉民主程序的同時也延續(xù)了黨內選舉的基本制度和原則，如堅持黨管干部的原則，上級黨委及組織部門有權提名初步候選人，有權對初步候選人進行組織審查、組織考核，乃至進行新一輪篩選、確定正式候選人名單等。因此，“公推直選”通過將黨的干部選拔制度與民主選舉的要素相結合，提升了現(xiàn)行選舉制度的競爭性和民主化程度，也鞏固了黨的執(zhí)政基礎和提高了黨的執(zhí)政能力，實現(xiàn)了以黨內民主引領并兼容人民民主。
　　任何民主實現(xiàn)形式只有適合國情，適應了現(xiàn)實各種政治勢力的力量對比，才可能持續(xù)發(fā)展?！肮浦边x”將量化的民意引入到傳統(tǒng)的干部選拔制度中，增加了公職人員遴選的民主程度，同時又鍛煉并提高了黨駕御選舉政治的能力，因而得到最高決策層的重視和肯定，近年來不斷推廣、升級，逐漸成為中國特色民主選舉的主流模式。（作者分別為深圳大學當代中國政治研究所所長、教授；深圳大學中外政治制度專業(yè)碩士研究生）
　　
　　注釋
　　①《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第116頁。
　?、凇多囆∑轿倪x》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第168頁。
　?、邰茛藓\濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，2007年10月15日。
　?、軠丶覍殻骸兜谑粚萌珖嗣翊泶髸谌螘h》，2010年3月5日。