澳門應以“強政府”加強經濟立法

　　【摘要】如果法律具有不確定性，就會打擊商業的積極性，阻礙私人投資，最終將影響經濟發展。法治高度決定經濟發展水平。中國包括澳門地區的法制改革，可以考慮從為經濟發展的需要而消除法律的不確定性入手，通過“強政府”的方式加強經濟立法，最終促進交易的擴展和經濟的發展。
　　
　　【關鍵詞】澳門法治改革強政府經濟立法
　　
　　有效的法制改革最終依賴于進行法制改革的政治意愿，而后者在很大程度上又是依賴于實行經濟改革的政治意愿。經驗告訴我們，改革的進程及經濟自由化會伴隨著犯罪增加、腐敗蔓延、法律和秩序的體制缺陷。這些問題會導致人們對民主化進程、市場經濟甚至國家喪失信心。因此，政治、經濟和法律改革的成功取決于正確地運行法治。事實上，每個國家或地區都根據自身情況確立經濟發展模式和法制結構。因此，本文再討論澳門法治的法律史與經濟發展就有了某種特殊的意義。
　　澳門法治的法律史
　　法律是政治的縮影。澳門法律的演變與發展史，同樣深深鑲嵌著歷史帶給澳門的各種政治烙印，并體現在澳門法律的演變的各個階段中。一般認為，澳門法律的變遷經歷了以下五個階段：封建法制階段（1553年～1845年）、殖民法制階段（1845年～1976年）、雙重法制階段（1976年～1987年）、過渡法制階段（1987年～1999年12月19日）、自治法制階段（1999年12月20日至今）。①由于葡萄牙對澳門的長期管治，澳門法律實際上已經成為葡萄牙法律制度在東方的一個縮影。與1945年前殖民主義現象和歐洲人征服非歐洲人的企圖相適應，葡萄牙人對澳門的管治及其法律統治，可以說是對人權或法治完全缺乏可信的承諾。即使在二戰結束后的前30年間，盡管西方法治概念開始廣泛傳播，法治的優越性得到廣泛承認，但是，直到1976年，從葡萄牙本土延伸到澳門所適用的法律卻由于當時管治的混亂，并沒有對澳門社會經濟生活產生積極的影響。因此，接下來，關于澳門法治的法律史，只能從1976年澳門法律進入雙重法制階段后開始講起。
　　所謂雙重法制階段是指澳門于1976年依葡萄牙新憲法和葡萄牙立法機構專門為澳門制定的《澳門組織章程》，澳門地區被葡萄牙賦予行政、經濟、財政、立法及司法自治權以后，澳門法律體系由兩部分組成：一部分來自葡萄牙本土的法律，另一部分則為澳門地區立法機關制定的法律，尤其是有關社會經濟、對外貿易以及有關勞工方面的立法。但是，構成法律框架之骨干的重大法典仍然是由葡萄牙延伸至澳門。這種雙軌立法體制在1976～1987年期間，在澳門地區得到充分體現。
　　1987～1999年所謂的過渡法制階段，乃是指1987年《中葡聯合聲明》簽署后，澳門法律逐步當地語系化，實現在法律領域的平穩過渡。這一時期，最重要的立法有1990年《澳門公司法典》（草稿），10年后，編入1999年10月1日生效的《澳門商法典》第2卷第1編。其他重要的立法還有：《澳門行政程序法典》（1995年3月1日生效）、《澳門刑法典》（1996年1月1日生效）、《澳門刑事訴訟法典》（1997年4月1日生效）、《澳門民事訴訟法典》等。此外，僅1997～1998年，澳門就出臺近20個重要的經濟立法。多少帶點政治味道的是，《澳門民法典》亦在澳門回歸前得以生效。但不管怎樣，澳門地區終于有了自己的民法、商法、公司法，這些法典構筑了澳門經濟發展的法律框架。
　　1999年12月澳門回歸中國大陸后，成為中國的一個地方行政區域，與原有的澳門法律體系相比，澳門現行法律體系主要體現在立法體制及法律體系的組成方面。包括以下四個層次：憲法性法律；在澳門適用的全國性法律；澳門本地區立法機構制定的法律；行政法規、行政命令、行政批示及其他規范性文件。就整體而言，這一時期澳門現行法律體系具有三個顯著的特征：一是法律框架基本完整，表現在兩個方面：法律分布廣泛，涉及社會各個領域；以法典為主，單行法律為輔。二是法律與社會的磨合具有相對的適應性。三是重視對居民基本權利及自由經濟的保護。②
　　在經濟發展方面，澳門回歸后，面對經濟低迷與失業率高的現實，以及人們對新政府的期望，澳門特別行政區政府開始定位“強政府”的職能。在經濟政策和立法方面，通過制度創新，規范政府對經濟的干預活動，引導市場和企業活動，促進社會經濟發展。譬如，對原來獨家專營的娛樂博彩業和電信業，通過制定博彩法（2001年8月30日通過第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》）和電信管理法（2001年8月9日通過第14/2001號法律《電信綱要法》），打破壟斷并引入競爭；通過印花稅規章（2001年6月14日通過《印花稅規章》、《印花稅繳稅總表》），調整原來過高的物業轉移稅，刺激房地產市場；通過寬免營業稅、旅游稅、房屋稅等舒解民困和刺激經濟復蘇；通過修改社會保障法規，擴大社會保障的范圍，以及修改雇用外勞的法規，保障本地工人就業等。
　　通過“強政府”的方式加強經濟立法
　　澳門原有的法律制度是澳門社會經濟穩定的基礎，但是面對經濟困境和社會各界尋求變革的期望，全面檢討過時的不適應社會發展需要的法律法規，通過政策法律手段推動制度創新，即采取強制性制度變遷是非常必要的。這種觀念是澳門從自身的歷史與客觀條件約束以及外部經濟環境出發，要求政府在經濟發展中發揮獨特的作用。而《基本法》規定的行政主導的政制架構能夠使“強政府”的觀念從理論變為現實。然而，必須指出的是，相對于澳門細小的經濟規模而言，澳門特別行政區“強政府”干預經濟的程度實際上是很高的，20多個行業的專營制度就是很好的例證。
　　隨著澳門博彩業、旅游業的發展，經濟適度多元化已成為澳門經濟可持續發展的重要努力方向。一般認為，澳門經濟適度多元化首階段應是博彩旅游業的延伸，是優勢產業內部的多元化，即“垂直式”多元化。如何有效落實“垂直多元化”亦是澳門政府今后面臨的迫切課題。從經濟績效來看，澳門“強政府”的積極作用是不可抹殺的。例如，在進入21世紀頭5年，澳門經濟在多種內部及外來利好因素帶動下，出現了前所未有的經濟增長，2005年經濟長率為6.7%，失業降低至4.1%，創十年來新低。即便經歷了全球性金融海嘯，澳門經濟水平仍然保持良好。以下僅從澳門失業率觀察，亦可證明短期內澳門經濟績效是好的。在2008年10～12月，澳門的失業率為3.3% ，維持上季度（2008年9～11月）失業率的水平；就業不足率1.7% ，較上季度升0.1個百分點。2008年總體失業率為3%，較2007年下降0.1個百分點；本地居民年度失業率為3.6%，與2007年相同。
　　許多經濟學家對政府在經濟發展中的作用都有大致相同的認識。例如，美國經濟學家路易斯在《經濟增長理論》中，就強調說：“如果沒有高瞻遠矚的政府的積極推動，沒有一個國家能夠在經濟上取得進展”。③世界銀行1997年世界發展報告也認為：歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必要的，沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續性發展都是不可能的。然而，經濟學家并沒有回答何為“高瞻遠矚的政府”及何為“有效的政府”，即使在出現東亞“經濟奇跡”的國家和地區，人們對此似乎也無法達成一致的認識。澳門在回歸后的經濟發展過程中，受客觀的經濟環境的影響和制約，由于本身的經濟產業結構并不合理，表現在長期以來財政收入以及就業等方面過于依賴娛樂博彩業，而其他的行業也往往過分依賴外部環境，有關產業本身缺乏創新的意愿和能力，因此，澳門特別行政區政府擔當了推動強制性制度變遷的主體，通過“強政府”的方式加強經濟立法，引導市場與企業的發展，對此，筆者認為，有其必要性和合理性。
　　然而，由澳門“強政府”引導經濟發展的模式所引發的進一步思考是，包括中國政府和澳門特別行政區政府在內的所有國家政府，無論是“強政府”、“弱政府”，或“大政府”、“小政府”，在筆者看來，這一區別并不重要。重要的是要認識到政府無論“強”“弱”，無論“大”“小”，都能夠對經濟發展產生的作用，亦有可能危及經濟發展乃至降低當地居民的經濟水平。因此，需要強調“法治”來防范政府權力濫用和腐敗來侵蝕或抵銷經濟發展的成果。正是在這個意義上，討論澳門法治的法律史與經濟發展才有意義。
　　無論是大陸還是澳門，政府的重要性在于政府權力是否“問責”，即權力是否守法。沒有“權責對應”的機制，權力太大而責任太小的局面就不可避免。一個國家經濟發展的必要條件之一就是合理且有效運作的法律制度，這就意味著法治存在的重要性。一個市場經濟不發達的國家或地區，所有的財產和合同權利的實現以及市場交易過程都帶有中間環節，甚至依靠威脅或暴力來實現，而每一個中間環節都意味著額外費用即投資成本的增加，腐敗和無效的司法顯然將增加投資成本。一般說來，投資成本取決于地方的投資環境即當地的法治狀況。法治是市場經濟的一個關鍵因素，法治高度決定經濟發展水平。（作者為亞洲戰略管理研究院客座研究員、湖南商學院法學院教授）
　　
　　注釋
　　①②劉高龍，趙國強：《澳門法律新論》，澳門基金會，2005年，第1～10、15～17頁。
　　③[美]阿瑟·路易斯：《經濟增長理論》，北京：商務印書館，1996年，第411頁。