大部制改革與服務型政府構建

　　【摘要】中國政府目前進行的大部制改革是轉變政府職能與構建服務型政府的契合點。在大部制改革背景下構建服務型政府，必須進一步加強政府與公民之間的聯系，完善大部制改革中相關的民主機制；促進大部制改革中政府機構決策、執行、監督的適度分離，構建有效的協調與監督機制；同時還要積極規范與發展行政協會等社會中介組織。
　　
　　【關鍵詞】大部制服務型政府公民需要機構調整
　　
　　隨著胡錦濤總書記在十七大報告中提出“探索實行職能有機統一的大部門制”，并于2008年3月十一屆人大上通過了大部制改革試行的議案，大部制改革越來越成為了學界與社會關注的焦點。從理論上明確服務型政府機構調整的根本依據，加深對大部制改革的認識，進而在大部制改革背景下實現服務型政府構建的目標將對我國正在進行的行政體制改革具有重大的意義。
　　公民需要：服務型政府機構調整的根本依據
　　第一，公民是政府公共權力的合法來源。①因為政府和政府所掌握的權力屬于公共權力，而這種權力的唯一合法來源是公民，所以只有公民才是政府公共權力的真正所有者，政府只不過是接受公民委托代行屬于公民的權力而已。公民與政府的這種委托-代理關系決定了作為代理者的政府所開展的一切工作都要嚴格遵守委托者的意愿。因為政府機構調整的根本目的是為了更好地服務于民，滿足公民的需要，因此就更加體現了代理人對委托人的責任。
　　第二，政府存在的合法性依據就是為公民提供他們所需的服務。任何類型的政府都存在一個合法性的問題，德國社會學家馬克思·韋伯提倡的事實判斷，他認為“合法性就是人們對享有權威的人的地位承認和對其命令的服從”。哈貝馬斯則認為對一種政治統治是否具有合法性進行價值提問，即政府是否包含著被認可的價值，才是有無合法性的最好證明。②因此，對政府合法性的考察，不僅要參考正式的法律法規，更重要的是要借助價值體系，重點考查公民對政府積極支持與認可的價值正當性。由于服務型政府以公民本位為指導理念，其存在的目的就是為公民提供他們所需要的服務，公民對政府合法性的認同也就在于其是否提供了令他們滿意的服務，所以服務型政府機構調整以公民需要為根本依據就是很自然的事情了。當政府機構調整的結果滿足了公民的服務需求時，公民就會認同政府的執政地位，該政府也就具有了合法性。
　　可見，服務型政府以公民本位作為自身運轉的指導理念，也就決定了政府制定政策、調整機構、組織國家經濟社會活動的一切出發點都是為民服務。在第十一屆全國人大第三次會議上，溫家寶總理所作政府工作報告中強調的“努力建設讓人民滿意的服務型政府”也正體現了這一點。③在這一理念的指導下，根據政府職能變化與行政管理方式變化所做出的政府機構調整便突顯了公民在政府機構改革中的主導地位，更有益于公民權力的實現。
　　大部制改革：轉變政府職能與構建服務型政府的契合點
　　第一，突顯了公民在政府工作中的重要地位，表現出很強的“利民”特點。前幾次政府改革，雖然也涉及許多改善民生的政策，例如加強食品安全和安全生產監管體制建設等，但終究以政府執行政策的形式出現，并沒有真正體現在機構調整中，因此，執行效力不強。而此次改革卻深刻體現了公民需要這一機構調整的根本依據。例如，住房城鄉建設部突出了住房和城鄉建設管理的特點，建立意圖直接指向推進住房制度改革，加快建立住房保障體系，完善廉租住房制度，著力解決低收入家庭住房困難，推動解決關系人民群眾切身利益的住房問題，以及進一步加強城鄉建設規劃統籌，促進城鎮健康發展。人力資源和社會保障部突顯了人力資源管理和公民社會保障的特點，主要致力于統籌機關和企事業單位人員管理，整合人才市場和勞動力市場，建立統一規范的人力資源市場，促進人力資源合理流動和有效配置，統籌就業和社會保障政策，并且，同時建立健全從就業到養老的服務和保障體系，更好地發揮我國人力資源優勢，進一步解放和發展生產力。
　　第二，此次大部制改革還突顯出“便民”的特點。以往很多學者將行政組織稱為官僚主義的“大迷宮”，原因就在于現有的行政組織數量眾多，結構復雜。在這種數量眾多、結構復雜的組織結構中，普通公民根本不知道哪些服務應該由哪些部門提供，更不要說主動參與提出服務訴求來發揮公民的主動性了。因此，服務型政府的主要功能就是為公民提供讓他們滿意的服務，而中國政府此次的大部制改革對政府機構進行適度地合并調整，不僅顯示了政府決策進一步由微觀管理轉向宏觀調控的努力，而且也切實為公民帶來了便利。
　　穩步推進大部制改革：構建服務型政府的必由之路
　　進一步加強政府與公民之間的聯系，完善大部制改革中相關的民主機制。首先，政府應該建立范圍廣泛的政務公開機制。這樣有利于加深公民對政府機構調整的了解，并且能更充分地享受到政府服務。公民獲取信息的全面程度直接決定著政府機構調整的成效，因為大部制改革所要達到的目標之一就是方便于民。公民只有及時了解到政府機構調整的情況，才更有利于享受到政府的服務。另外，政務公開的程度也直接影響到公民參與的廣度和深度，確保公民知情權的實現是保證公民在服務型政府中主體地位的關鍵，可以通過新聞發布會、公開政府文件以及要求公民旁聽政府會議等形式擴大政務公開的范圍，并對憲法與法律有關公民權的規定進一步細化，進而轉化為容易操作的程序，使公民的知情權得到法律的保障。其次，政府應該建立完善的利益表達與政府回應機制。民意反映了公民對政府的期待，是政府機構調整的根本出發點，也是政府正常運轉的原始動力。為公民建立方便可行的利益表達機制，鼓勵其表達自己的利益要求，不僅能增強他們對政府的認同與支持，而且能夠及時根據公民需要更好地推進大部制的改革。政府一方面可以通過完善公開聽證制度，定期召開聽證會，廣泛聽取公眾意見，以保證機構調整符合民意，符合公共利益，另一方面可以通過建立各種各樣的咨詢委員會，吸收外來智慧，使政治機構調整更加科學合理。同時，對于通過各種制度化渠道匯集起來的公民訴求，政府必須及時回應，并把這些訴求納入到政府機構改革中來，作為機構調整的指導依據。政府回應機制的建立可以從兩方面著手：“一是建立與前述各種利益表達渠道相對應的回應機制，……二是借鑒企業的‘客戶管理’技術，在政府部門中推行‘服務對象需求分析’”。④
　　促進大部制改革中政府機構決策、執行、監督的適度分離，構建起有效的協調與監督機制。首先，應該建立和完善決策、執行、監督既相互協調又適度分離的協調機制。在大部制的內部實行權力的分離，使其中少量機構行使決策權，更多部門行使執行權，將公共服務和行政執法等方面的執行職能從決策部門分離出去，由專門的執行機構承擔。其次，還應該加強對相關政府機構的監督并完善政府監督機制。第一，必須加強人大與司法部門的外部監督，其中最為關鍵的是要用財政預算制約政府機構和人員的擴張沖動。而預算，特別是政府行政公務方面的開支，要真正由人大仔細審查、聽證、辯論、表決通過，真正形成不能隨意篡改的法的執行過程。第二，可以通過政府決策、執行權的分離自然形成良性有效的監督機制。例如，《政府采購法》頒布實施后，財政部是政府采購政策制定機構，但不是執行機構，執行權交給設在國務院辦公廳下、由國務院機關事務管理局代管的國務院政府采購中心。這樣不僅實現了決策和執行的分開，而且還形成了部門之間的監督。 第三，可以考慮引進現代法治社會的協商民主機制。“這是指在行政管理體制改革中，由各級人大委派，成立對應各級政府、各個部門的決策咨詢委員會，對領導干部重大決策進行充分的論證，不合適的甚至可以依法叫停。”⑤
　　積極規范和發展行政協會等社會中介組織，擴展公共服務的廣度。在大部制改革背景下構建服務型政府，僅靠政府的力量是無法完成的，這就需要建立作為公民權益聚合體的社會中介組織來代表單個公民與政府進行協商與溝通。這樣不僅能使政府加深對民意的了解，更好地提供公共服務，進而維護公民的權益，而且還能進一步執行政府機構的決策，協助政府機構為公民提供更多的公共服務。因此，政府對社會中介組織要堅持培育發展和管理監督并重的原則。一方面，完善針對行業協會等社會中介組織的政策措施，使其更好地發揮反映訴求與提供服務的作用。其中，要通過立法盡快明確行業協會等社會中介組織的法定地位，真正把行業協會等社會中介組織的發展納入法制化軌道，而且還要在人事、稅收、有償服務等方面加強政府對行業協會等社會中介組織的支持。另一方面，政府要加強對社會中介組織的引導和管理，加強行業協會自身建設和行業自律。（作者單位：遼寧石油化工大學馬克思主義學院；本文系遼寧省社會科學基金項目《服務型政府與和諧社會構建》的階段性成果，項目編號：L06B22008）
　　
　　注釋
　　①聶鑫，林建華：“公民本位：構建服務型政府之本”，《中國石油大學學報》，2008年第1期。
　　②張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第127頁。
　　③溫家寶：《第十一屆全國人大第三次會議政府工作報告》。
　　④謝慶奎，佟福玲：《服務型政府與和諧社會》，北京大學出版社，2006年，第248頁。
　　⑤申劍麗，杜鋼建：“謹防大部委權力過大”，《21世紀經濟報道》，2008年第2期。