海峽兩岸海上反恐問(wèn)題研究

　　【摘要】?jī)砂秾?duì)海上恐怖主義犯罪的懲治已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，即進(jìn)行刑事司法合作，但目前的合作仍存在種種障礙，為此兩岸應(yīng)秉承雙贏的理念，將雙方的司法合作協(xié)議法律化、具體化，盡量緩解彼此法律文化和刑事訴訟制度的差異，以實(shí)現(xiàn)真正意義上的刑事司法合作。
　　【關(guān)鍵詞】海峽兩岸海上反恐司法合作
　　
　　大陸與臺(tái)灣海上反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)概覽
　　海上恐怖主義犯罪不同于其他領(lǐng)域的恐怖主義犯罪，有其自身的特殊性，大陸和臺(tái)灣都建立起相應(yīng)的海上執(zhí)法體系，以維護(hù)海上安全和秩序。目前大陸的海上執(zhí)法體系是以海監(jiān)、漁政、海事、邊防和海關(guān)等部門為主的分散型管理體制。涉及的執(zhí)法主體包括：國(guó)家海洋局及中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)、交通部海事局、海關(guān)總署、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局（漁政漁港監(jiān)督管理局）和公安邊防海警部隊(duì)。其中，打擊海上恐怖主義犯罪的主要執(zhí)法機(jī)關(guān)是公安邊防海警部隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱海警）。2007年12月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第七條賦予海警的職權(quán)包括：對(duì)海上發(fā)生且屬于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件進(jìn)行偵查；對(duì)涉嫌犯罪的人員，以及與違法犯罪行為有關(guān)的工具或者物品，采取登臨、檢查、執(zhí)行逮捕、扣留等措施等職權(quán)。此外，從廣義的海上執(zhí)法力量角度看，打擊海上恐怖主義犯罪的執(zhí)法主體還應(yīng)包括海軍部隊(duì)，2008年12月26日，我國(guó)政府派三艘軍艦赴亞丁灣執(zhí)行護(hù)航任務(wù)即是我國(guó)海軍對(duì)海上恐怖主義犯罪行使刑事執(zhí)法權(quán)的實(shí)踐①。
　　臺(tái)灣地區(qū)的海上執(zhí)法機(jī)關(guān)為海岸巡防署。2000年初臺(tái)灣當(dāng)局通過(guò)了“海巡五法”，對(duì)原來(lái)的海岸巡防司令部、水上警察局、關(guān)稅總局緝私艇部門等重新組合，成立“海岸巡防署”，成為東亞地區(qū)繼日本、韓國(guó)之后第三支相對(duì)統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍。根據(jù)臺(tái)灣《海岸巡防法》第四條的規(guī)定，巡防機(jī)關(guān)的職責(zé)包括：海域、海岸、河口與非通商口岸之查緝走私、防止非法入出國(guó)、執(zhí)行通商口岸人員之安全檢查及其它犯罪調(diào)查事項(xiàng)；海岸巡防署是警察隊(duì)伍，除了行政執(zhí)法，還負(fù)責(zé)偵破海上犯罪案件。在打擊海上恐怖主義犯罪方面扮演重要角色的是海岸巡防署及海軍。有關(guān)海上反恐事務(wù)多數(shù)由臺(tái)灣交通部、海岸巡防署主要負(fù)責(zé)，如果面臨重大海上恐怖攻擊行動(dòng)，則海軍必須加以支援。此外，為應(yīng)對(duì)海上恐怖主義犯罪的威脅，臺(tái)灣還成立了海上反恐打擊部隊(duì)。2004年臺(tái)灣行政院制定了“反恐運(yùn)作機(jī)制”，以應(yīng)對(duì)日益增多的國(guó)際恐怖攻擊事件。海巡署于2005年3月14日正式成立海巡署特勤隊(duì)，其成立的宗旨為執(zhí)行海上反恐任務(wù)，除基礎(chǔ)戰(zhàn)技外，特別重視油輪被挾持后的反恐攻堅(jiān)、人質(zhì)營(yíng)救與其他恐怖事件的應(yīng)對(duì)。
　　兩岸海上反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)的比較與啟示
　　從上述兩岸海上反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以看出，大陸與臺(tái)灣都是以海上執(zhí)法機(jī)關(guān)和海軍作為打擊海上恐怖主義犯罪的重要力量。所不同的是，兩岸的海上反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在差異，臺(tái)灣的海巡署統(tǒng)合了涉海各個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法體系已經(jīng)初具規(guī)模與成果，海上反恐的執(zhí)法機(jī)構(gòu)大致已經(jīng)建構(gòu)完成，且在實(shí)踐中有不錯(cuò)的執(zhí)行效果。相比之下，大陸的海上反恐執(zhí)法體系尚處于起步階段，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在諸多弊端，管理權(quán)分散，職能交叉重疊，重復(fù)建設(shè)造成行政資源的浪費(fèi)，無(wú)法形成海上反恐執(zhí)法的合力。
　　大陸的現(xiàn)行海上反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置與其自身的行政體制有密切的關(guān)系。現(xiàn)行的海上執(zhí)法體系是行業(yè)部門分工管理的結(jié)果，因而呈現(xiàn)分散型執(zhí)法體系。這種分散型執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)置其弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，分散執(zhí)法無(wú)法形成綜合執(zhí)法的合力，造成執(zhí)法效益降低，難以有效打擊海上恐怖主義犯罪活動(dòng)。第二，重復(fù)建設(shè)，執(zhí)法成本提高。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)為履行執(zhí)法職能，各自在相同海域進(jìn)行相關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)，對(duì)人員、碼頭、船艇以及監(jiān)控系統(tǒng)、通訊指揮系統(tǒng)等方面進(jìn)行了大量的投入，導(dǎo)致人力、物力、財(cái)力的“內(nèi)耗”，雖然總體耗資巨大，但各部門裝備與其他沿海國(guó)家統(tǒng)一執(zhí)法部隊(duì)相比相對(duì)落后。第三，容易出現(xiàn)管理空檔和漏洞。要解決上述問(wèn)題，最有效的辦法是統(tǒng)一海上執(zhí)法機(jī)關(guān)。為此，我們建議參考和借鑒臺(tái)灣的做法，成立一個(gè)統(tǒng)一的海岸警衛(wèi)隊(duì)，以整合各方執(zhí)法力量。
　　兩岸懲治海上恐怖主義犯罪的刑事司法合作的障礙與對(duì)策
　　隨著海上恐怖活動(dòng)日趨頻繁與國(guó)際化，兩岸的安全觀念已有所轉(zhuǎn)變，認(rèn)為當(dāng)前對(duì)國(guó)家安全的威脅不僅包含傳統(tǒng)的軍事安全威脅，還包括非傳統(tǒng)安全的威脅，兩岸均已認(rèn)識(shí)到應(yīng)通過(guò)開展刑事司法合作共同應(yīng)對(duì)海上恐怖主義犯罪，2009年4月26日第三次“江陳會(huì)談”簽署了《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）。按該《協(xié)議》規(guī)定，雙方同意在刑事領(lǐng)域相互提供的協(xié)助包括：共同打擊包括劫持船舶及涉恐怖活動(dòng)等犯罪；送達(dá)文書；調(diào)查取證；移管（接返）被判刑人（受刑事裁判確定人）。盡管兩岸簽訂了《協(xié)議》，但并不意味著兩岸懲治海上恐怖主義犯罪的刑事司法互助就一路坦途，事實(shí)上仍有諸多因素的存在影響兩岸懲治海上恐怖主義犯罪的刑事司法合作，對(duì)此兩岸應(yīng)積極探討和認(rèn)真研究，以應(yīng)對(duì)雙方的刑事司法合作障礙。
　　主權(quán)等敏感問(wèn)題成為兩岸海上反恐合作的羈絆。海上恐怖主義犯罪具有較強(qiáng)的國(guó)際性，涉及公海、船舶登記國(guó)、港口國(guó)等國(guó)際法問(wèn)題，這些問(wèn)題或多或少都牽涉國(guó)家主權(quán)與外交行為的行使，很容易成為兩岸海上反恐合作的一大障礙。中國(guó)對(duì)統(tǒng)一的不讓步和臺(tái)灣方面對(duì)自主的堅(jiān)持，時(shí)而緊張，時(shí)而融洽，主權(quán)和司法權(quán)的爭(zhēng)議成為兩岸在討論海上反恐議題時(shí)不敢觸及卻又難以回避的尷尬。而雙方軍事力量對(duì)比的明顯落差，更使臺(tái)灣方面考慮這些問(wèn)題時(shí)，顯得格外小心謹(jǐn)慎。但面對(duì)兩岸開放民間往來(lái)的現(xiàn)狀，聯(lián)合懲治海上恐怖主義犯罪已成為雙方共同利益之所在，未來(lái)勢(shì)不可免。
　　我們認(rèn)為，解決這一羈絆應(yīng)秉承雙贏的思維，以“擱置爭(zhēng)議，求同存異，建立互信，共創(chuàng)雙贏”為宗旨②，對(duì)于兩岸人民有利的事情，應(yīng)實(shí)務(wù)地從問(wèn)題的解決來(lái)著眼，在兩岸懲治海上恐怖主義犯罪的刑事司法合作方面應(yīng)建立良好的溝通與協(xié)作制度。
　　雙方的海上反恐刑事司法合作在技術(shù)層面有待進(jìn)一步具體化。2009年的《協(xié)議》開創(chuàng)了兩岸共同打擊海上恐怖主義犯罪的刑事司法合作，但僅是初步的意向性合作，僅為綱領(lǐng)性的框架規(guī)定，不甚具體，致使其缺乏可操作性。因此在具體的技術(shù)層面，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步協(xié)商，制定具體執(zhí)行規(guī)范，才能有效打擊海上恐怖主義犯罪，營(yíng)造雙贏的局面。未來(lái)的進(jìn)一步技術(shù)層面的協(xié)商，可主要從以下方面設(shè)計(jì)：
　　建立快速、有效的聯(lián)絡(luò)渠道及機(jī)制。為迅速有效打擊劫持船舶、海盜等海上恐怖主義犯罪行為，應(yīng)首先及時(shí)提供及交換海上恐怖主義犯罪的情報(bào)。兩岸目前相關(guān)情報(bào)機(jī)關(guān)各自建立渠道，未能整合統(tǒng)一。未來(lái)應(yīng)設(shè)立“對(duì)口單位及窗口”、“通報(bào)聯(lián)絡(luò)熱線”③，直接、快速交換情報(bào)，以協(xié)調(diào)共同處理正在發(fā)生的海上恐怖主義犯罪，使犯罪嫌疑人無(wú)處可逃。
　　交換海上恐怖主義犯罪趨勢(shì)與打擊合作模式。為建立共識(shí)及加強(qiáng)聯(lián)系，兩岸海上恐怖主義犯罪打擊機(jī)關(guān)應(yīng)定期就海上恐怖主義犯罪的趨勢(shì)進(jìn)行研討，交換意見(jiàn)，以分析及互相了解兩岸海上恐怖主義犯罪作案新手法與趨勢(shì)，提出對(duì)策，共同合作，有效遏制犯罪。
　　兩岸法律文化和刑事訴訟制度的差異成為海上反恐刑事司法合作的障礙。應(yīng)該說(shuō)《協(xié)議》本身已經(jīng)較為充分地考慮了兩岸法律文化的不同，并對(duì)此作出相當(dāng)妥當(dāng)?shù)慕鉀Q。如《協(xié)議》為避免對(duì)同一行為的法律表述不同而造成歧義和誤解，在該行為后都以括號(hào)的形式保留另一方的法律表達(dá)習(xí)慣。即便如此，因刑事訴訟制度和觀念的不同而造成的《協(xié)議》實(shí)施障礙仍然存在。如不同的刑事訴訟制度對(duì)證據(jù)的形式、證據(jù)的運(yùn)用規(guī)則、證據(jù)的效力等規(guī)定各有不同，如果司法協(xié)助中的證據(jù)內(nèi)容無(wú)法被另一方證據(jù)法所接受，則司法協(xié)助的訴訟效果將大為減損。
　　此問(wèn)題的解決通過(guò)兩岸的協(xié)商以促成各自法律的修改是不現(xiàn)實(shí)的，也絕無(wú)可能。因?yàn)楦鱾€(gè)法域的訴訟結(jié)構(gòu)和訴訟文化具有極強(qiáng)的歷史延續(xù)性和穩(wěn)定性，即使涉及訴訟法律的修改也是整體社會(huì)認(rèn)知的變遷，而絕非司法互助之原因所能撼動(dòng)。這個(gè)問(wèn)題的解決，只能依靠?jī)砂端痉ǜ芮械慕涣骱蜏贤ǎ瑸楸舜嗽趯?duì)方領(lǐng)域內(nèi)的司法活動(dòng)提供盡可能的幫助，使彼此都能以各自訴訟法律所要求的方式和途徑進(jìn)行法律活動(dòng)，達(dá)到法律承認(rèn)的效果。（作者單位：大連海事大學(xué)法學(xué)院；本文獲中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，項(xiàng)目編號(hào)：2009QN097）
　　
　　注釋
　　①齊文遠(yuǎn)、周詳：“我國(guó)應(yīng)對(duì)海盜犯罪刑事政策的文化生態(tài)學(xué)分析——以我國(guó)海軍赴亞丁灣護(hù)航行為為例”，《法商研究》，2009 年第5 期（總第133 期），第11~18頁(yè)：從實(shí)質(zhì)的刑法解釋的角度看，軍人具有履行刑事司法職能的主體資格，可以將從事護(hù)航活動(dòng)的軍人實(shí)質(zhì)解釋為“其他依照法律”從事維護(hù)海上公共安全等公務(wù)活動(dòng)或者進(jìn)行犯罪偵查的國(guó)家（行政、司法）機(jī)關(guān)工作人員。
　　②廖正豪：“邁向和諧，共創(chuàng)雙贏——從兩岸刑事政策看海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議”，《刑事法雜志》，2009年第53卷第5期，第5～30頁(yè)。
　　③林欽隆：“國(guó)際海盜威脅與臺(tái)灣海事安全之探討”，《海上交通與安全執(zhí)法研討會(huì)論文集》，2009年，第76～86頁(yè)。