關于大學生管理權界定的思考

　　【摘要】大學生權利意識日漸增強，但由于大學生管理權性質不明的狀況導致高校與學生之間法律關系的模糊狀態，致使大學生遇到問題時，維權無所適從，缺乏統一的規則。通過對大學生管理權屬性的界定，探析高校與學生在管理過程中的關系，進而提出二者爭議的解決途徑。
　　【關鍵詞】高校學生管理權行政權爭議解決
　　
　　大學生管理權的屬性
　　根據我國《教育法》規定，學校（包括高等學校）行使的權利（力）有：按照章程自主管理；對學生進行學籍管理、實施獎勵或者處分；對學生頒發相應的畢業證書、學位證書等。根據《高等教育法》規定，高校為了實現辦學宗旨，獨立自主地進行教育教學管理，實施教育活動，享有辦學自主權。對于這些權利（力），立法沒有明確其性質屬于公權力亦或私權利。學界通常認為高校的上述權利（力）本質上是一種公共權力，且屬于公共權力中的公共行政權范疇，這是被學者普遍認同的觀點。
　　國家行政權與社會行政權的理論界定。“行政法是關于公共行政的法。公共行政是行政中的一種，包括國家行政和行使某種公共職能的社會組織（如非營利性的行業、專業協會組織）的行政。”①為此，公共行政可以分為國家行政和社會行政兩種。
　　國家行政，是國家作為統治權主體以公法規定為基礎從事的各種行政行為，是傳統行政作用中最主要的一種，包括干涉行政（主要是警察行政）和給付行政（福利行政）。國家行政是國家不可或缺的行政職能，藉此，行政機關得以直接、迅速且有效地達成行政任務。在社會行政不發達之時，公共事務主要為國家壟斷。政府從社會領域退卻，社會自主性提高，在這種自主性要求下，社會承接起政府“退卸”下的公共職能，并通過大量的第三部門得以實施。這種行政以其他非國家的公共組織，根據法律法規的授權或依據章程與規約的規定，負擔起公共服務職能，對此，稱之為公共職能意義上的社會行政。
　　相較而言，國家行政與社會行政存在以下幾方面區別：一、二者的主體不同。國家行政的主體主要是國家行政機關，而社會行政的主體則是社會公共組織。二、二者的管理職能不同。國家行政以全社會所有的公共事務為管理對象，而社會行政則只能以某一特定領域為管理對象。三、二者的權力來源不同。國家行政的權力來源于法律的規定，而社會行政的權力來源比較復雜，既有法律法規的規定，也有政府的委托，甚至有些時候還包括社會組織自身的組織性權力。四、二者的自主性不同。社會公共組織與行政機關相比，在內部管理方面享有更廣泛的自主性及靈活性。
　　大學生管理權應界定為社會行政權的范疇。有組織就會有管理，但我國的相關立法并沒有對大學生管理權的法律性質加以明確規定。基于上述對公共行政分類的表述，以及對高等學校非國家公共組織性質的認識，并借鑒相關學者對高校開除學生學籍或實施其他紀律處分的行為屬于國家行政以外的“社會公權力組織實施的公行政”的論斷，②那么大學生管理權應屬于公共行政中的社會行政權范疇。
　　大學生管理權被界定為社會行政權的原因有二：首先，高校管理權不依附于國家權力而存在。目前，我國建立現代大學制度的立足點就是要明確高校的相對獨立性，把高等教育定位于社會的公共領域，將高校作為社會的學術組織加以建設，從而根本解決高校對政府行政權力的依賴；其次，高校管理權具有專業性的特點。學術研究與教學活動是高校的主要功能價值，而培養各級各類高層次專門人才是高校的終極目標，正因如此，高校的管理行為理應具有明顯的專業性。
　　高校行使管理權時與學生形成的關系
　　在我國，高校與學生之間的法律關系伴隨著高等教育的迅速發展與學生權利意識的增強和教育糾紛案件的不斷涌現而凸顯出來。
　　基于上文對大學生管理權社會行政屬性的界定，高校與學生之間理應屬于行政法律關系。現代行政法理論根據不同標準將行政法律關系劃分為不同類型，其中以行政法律關系主體之間是否具有隸屬性為標準，將行政法律關系劃分為內部行政法律關系與外部行政法律關系。從主流看，不論是理論界的研討，還是司法界的實踐，大多都認為學校對學生的管理屬于內部管理行為，不屬于《行政訴訟法》的受案范圍。多數學者將高校對學生的管理視同學校對老師或行政機關對公務員的內部行政行為，將高校與學生的關系理解為內部行政法律關系。
　　就管理目的而言，高校對學生以學籍管理為主，同時輔以日常行為管理。學籍管理本身帶有勤務屬性，但并不具有服務性，不以使學生更好地生活為目的。其立足點在于使大學生更好地社會化。除此之外，高校對學生的管理也在于保障教育活動的順利開展，以實現自己的辦學宗旨——為國家和社會培養棟梁之材。總之，高校對學生的管理，歸根結底是為了國家和社會的公共利益，并不是為了學校自身的利益。
　　關于學生的身份屬性，究竟是學校組織內部成員還是外部成員？從教育學的角度來講，學生當然是學校的內部成員，如果撇開學生，學校教育便無從談起，學生是學校存在的前提，同時也是構成教育活動的一個基本要素。但如果從法學的角度來講，學生在學校中的身份卻沒有如此明確。學校作為公共行政組織，其管理對象分為性質不同的兩個部分，一部分是其內部成員，即教師以及其他職員；另一部分是作為公共行政組織的外部管理對象——學生。學生與教師完全不同，教師享有的是教育權，學生享有的是受教育權；教師與學校的法律關系是內部法律關系，教師受學校聘用，與學校之間形成勞動合同關系；而學生參與學校的活動是為了從學校獲取知識，充實自我，并非為了從學校獲取所需的經濟利益。因此，學生與高校之間并不存在行政隸屬關系，學生理應屬于高校組織以外的社會成員。
　　綜上，高校是為了實現公益目的而以自己的名義對其外部管理對象——學生施行教育管理活動，根據我國行政法學界對于內部行政行為與外部行政行為的劃分與認識，雙方的關系當屬外部行政法律關系。
　　大學生管理爭議的解決途徑
　　大學生管理權作為社會行政權，具有高權的特性，存在被濫用的可能，從而出現實然的法（治）外空間。當有涉及學生權利或與學生權利緊密聯系的公民權利被高校侵犯引起爭議時，我們發現有關糾紛的法學理論捉襟見肘，無法及時解釋及解決實際問題。為了扼制大學生管理行為的負功能，更好地發揮其分解及配合國家秩序行政的正功能，有必要對爭議解決機制作出理論及制度回應。
　　目前我國關于高校與學生糾紛的爭議解決機制包括內部救濟和司法救濟兩大類，《教育法》第42條只作了原則規定：“受教育者對學校的處分不服的，向有關部門提出申訴。對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”其中內部救濟即申訴，教育部在其新的《學生管理規定》中將申訴分為校內申訴和教育行政申訴。
　　申訴制度。申訴制度包括校內申訴和教育行政申訴兩大類。所謂校內申訴制度是指學生認為學校給予的處理、處分決定侵犯自己的合法權益或認為學校、教職員工侵犯其人身權、財產權而向學校提起的申訴。學生校內申訴制度是針對高校和教師不當的教育、管理以及侵權行為而制定，是保障學生受教育權利的一個重要措施。這項制度的確立，不僅僅意味著高校與學生關系的機制的建立，而且對于高校樹立“以人為本”的理念，培養大學生的民主意識和法制觀念，推動依法治校的過程更有積極意義。
　　根據國家教育部的要求，全國各大高校紛紛設立了校內申訴制度。但由于缺乏具體規范作為指導，導致實踐中出現了不少問題。例如，教育部在《學生管理規定》中有關建立學生校內申訴制度的規定太過抽象，以致缺乏可操作性，而且受“特別權力關系理論”影響，我國校內申訴制度存在行政管理色彩偏濃的特點，極易導致學生的申訴權利流于形式。針對于此，各高校在制定具體申訴制度過程中，應注意堅持“以學生為本”和程序公正的原則，同時合理地確定申訴范圍，只有這樣，才能更大程度地發揮校內申訴制度的作用。
　　司法審查。我國高等教育制度以及相關法律法規在司法實踐中出現了一些問題。只有完善對高校管理權的司法監督，才能維護公共利益，保障相對人的合法權益，防止高校管理權的濫用，高校管理過程中各種合法的權益才能得到有效和終極的關懷和保障。由于大學生管理行為的特殊性，司法審查的介入應該適度，不能走極端。正如湛中樂教授所說的那樣“當人們為司法的陽光照進大學校園而歡欣鼓舞時，是否也想到司法所帶來的可能不止是陽光，還可能引發暴風雨？”③那么，是否會出現外部權力借助司法審查的名義干涉高校的獨立，對學術自由產生不良的影響？當然不能隨意允許學生對高校教育管理措施提出訴求，不能對所有高校管理糾紛一律通過司法救濟手段進行救濟，否則勢必影響高校的正常教學秩序，破壞和諧的育人環境。因此，完善高校司法審查制度的前提就是明確受案范圍，然后在此基礎上合理把握司法審查的強度。（作者單位：黑龍江大學法學院）
　　
　　注釋
　　① 羅豪才：“行政法學與依法行政”，《國家行政學院學報》，2000年第1期。
　　②姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，2005年，第2頁。
　　③參見湛中樂、李鳳英：“劉燕文訴北京大學案——兼論我國高等教育學位制度之完善”，《中外法學》，2000年第4期。