當前行政執法工作適應性研究

　　【摘要】公眾通過網絡積極參與行政執法工作對于行政執法效率和規范化有較大幫助，但是也隨之伴生了導致政府公信力受到損害、行政權力監督的無序化等諸多問題。因此，應依法建立和完善網絡公眾參與行政執法工作的借鑒機制和行政機關回應機制，以期實現行政執法工作的法治化、現代化和和諧化。
　　【關鍵詞】行政執法適應性網絡公眾參與機制
　　
　　溫家寶總理在2010年8月27日召開的全國依法行政工作會議上指出：“要更加重視人民群眾和社會輿論監督。要依法保障人民群眾直接監督政府的權利。支持新聞媒體對違法或者不當行政行為進行曝光。”①輿論自由是現代民主社會的一大體現，媒體監督對于防止腐敗和糾正執法失誤有不容忽視的功能。②近期我國發生了多起拆遷時當事人以自焚等極端方式抗拒行政執法的事件，反映了民眾主張自己權利的強烈意識。網絡公眾針對此事在網絡上發帖闡述自己的意見和看法，積極監督行政執法工作，表明網絡已經成為社會公眾參與行政執法工作的一種新的方式和渠道。網絡公眾的參與對行政執法活動影響呈現出前所未有的力量。
　　所謂網絡公眾的行政執法參與是指網民通過網絡的形式直接或間接的影響行政執法活動的相關行為。2009年1月29日在昆明市晉寧縣看守所發生的“躲貓貓”事件就是一個典型事例。“躲貓貓”因為被羈押人李喬明的意外死亡成為網絡熱詞，迅速在網絡躥紅，繼而成為輿論爭議的焦點。當地公安機關不僅沒有如實披露李喬明死亡的真相，反而以“躲貓貓”來搪塞公眾、欺騙輿論，這一說法遭到了網民的強烈質疑，由于網民的積極參與使得真相大白。③此案件凸顯網絡公眾與行政執法機關在個案處置中形成了一定意義的互動機制。通過該案我們看到了公眾的參與熱情與渴望執法公正的強烈要求，反應了群眾維權意識的極大增強，但是其也反映出大多數人還缺乏必要的依法維權的意識。毫無疑問，網絡公眾的維權意識重于守法意識的現狀既是法學理論研究的重要課題，更是行政機關積極構建危機應對機制的急迫要求。
　　網絡公眾參與的基本特征
　　互聯網作為一個新興的媒介給公眾提供了一個敢于說真話、說實話的平臺。網絡公眾對行政執法工作的參與基本上是以對個案關注的形式體現出來，具體有以下幾方面的特征：
　　網絡公眾參與的必然性。網絡作為新興媒體，是社會發展和科技進步的必然產物，是信息化條件下推動社會建設不可逆轉的時代趨勢和潮流。由于網絡公眾對網絡中發現的事件具有強烈的探究事實真相、主持正義、追求公正等心理狀態，必然引得他們對案件的持續關注。而多數案件由于網絡公眾的積極參與引起有關部門的重視從而使得案件得到了圓滿處理。此種狀況進一步促使案件的當事人或者其近親屬等相關關系人在案件發生后首先尋求網絡公眾的幫助和支持。我國政府一直堅持積極發展互聯網的政策導向，網絡信息成為國家機關的重要信息來源，從而使網絡輿論轉化為一種現實力量，促使網絡公眾借助網絡更加積極地參與行政執法活動。
　　網絡公眾參與的不可控性。互聯網作為新興的交流溝通工具，給公眾參與行政執法工作帶來了更加多元化的方式選擇。除了傳統的面對面、書信式的交流外，互聯網上的電子郵件、網絡論壇等“中介式互動”方式也成了公眾參與的新興方式，④而網絡具有強大的聚合性、天然的互動性、廣泛的代表性、信息容量的龐大性、傳播的快速性、意愿表達的真實性的特點以及互聯網的高度自由和虛擬，使得任何單方力量都無法控制網絡公眾的參與行為。正是由于網絡的虛擬性以及參與主體的匿名性，因某些原因在傳統公眾參與方式下不敢或不能表達的獨立意見與言論，可借助虛擬網絡平臺表達出來，從而使得互聯網上必然充斥著諸多的“牢騷”和“偏激”的觀點，如果行政機關不因勢利導及時應對，網絡言論失控會導致政府公信力的降低甚至更嚴重的后果。
　　網絡公眾參與的非規范性。由于存在網民個體素質和水平參差不齊等因素，網絡公眾的積極參與不可避免地帶有一定的自發性、主觀性、片面性和隨意性。在社會轉型時期和改革發展的關鍵階段，網絡行為作為一個新興事物蓬勃發展，但是由于法律滯后性的特點，我國目前對網絡公眾參與缺乏相應的法律規定加以具體規范，所以很容易造成不良信息的迅速傳播，甚至會導致損害國家形象，侵害公民隱私權、名譽權事件發生時無法應對。
　　行政執法機關應對網絡公眾參與時面臨的問題
　　我國各地行政機關對網絡公眾參與行政工作雖然采取了一定的應對措施，但是仍然面臨一些問題。主要原因是由于我國處在社會轉型期間，社會發展不平衡，社會矛盾較為突出，行政機關在具體行政行為運作和執法結果形成過程透明度欠缺，并且與網絡公眾的雙向互動缺失，導致行政執法工作的被動應對。
　　首先，當前群眾維權意識與守法意識相沖突，這是造成行政執法工作難以處理、被動應付的誘因之一。我國正處于社會、經濟轉型時期，隨著城鄉一體化的進程，環境污染、農村征地、城市拆遷等諸多矛盾交織在一起。由于民眾對于司法的不信任，他們希望自己的權利能夠得到充分保護，但是卻對如何維權缺乏理性判斷，以為參與主體越多對自己的維權越有利，并且采用的維權手段向過激化發展，“身體維權”似乎又將取代上訪成為最后一種救援方式。維權方式越來越多，但公民的維權之路卻越走越狹窄，越走成本越高昂。不難預想，在“告都沒地方告”的現實下所掩蓋的社會風險，遠非“自焚”所能比擬。并且由于網絡媒體的廣泛參與，使得群眾維權日益復雜化，從而使行政機關在一定程度上喪失自主性。
　　其次，其他權力機關的非法干預導致應該由司法機關依法解決的問題以非司法化的方式解決。例如2009年11月13日，在成都市金牛區天回鎮金華村發生一起惡性“拆遷”事件，女主人以自焚相爭仍未能阻止政府組織的破拆隊伍，政府部門將其定性為暴力抗法，被拆戶控訴政府暴力“拆遷”引起網絡公眾的熱議和積極參與。如果當地國土、規劃等管理部門認定此房屋為違法建筑，應根據相關法規予以處罰，并允許房屋所有權人對相關處罰提起訴訟，如果處罰最終被依法認定為非法，管理部門可以申請人民法院執行相關處罰決定，金牛區政府本身不具有實施強制拆遷的主體資格，同時政府部門也沒有任何合法的拆遷手續，成都市金牛區政府的行為，與我國現行的法律法規是嚴重相違背的。⑤顯然，上述事件通過行政手段解決，給司法公信力造成嚴重損害，可見依法行政何其重要。
　　最后，行政機關與網絡公眾缺乏及時的良性互動導致行政執法公信力與行政機關嚴格執法的法律效果與社會效果的錯位。“躲貓貓”事件中引起網絡輿情的關注，是由于晉寧縣公安局未能及時向公眾公布準確信息。由于在信息公開的問題上缺乏及時性和透明性，公眾的知情權受到了嚴重的阻礙，從“打醬油”到“周老虎”，從“俯臥撐”到“躲貓貓”，這些被網友創造出來的網絡雷人詞匯，體現出公眾對有關執法機關行為的質疑和反諷，政府的公信力在網民風起云涌的質疑聲中逐漸喪失。“躲貓貓”一詞就表明了網絡和公眾對當地警方解釋極度的不信任。究其原因是我國行政機關沒有建立對網絡公眾相應的回應機制，導致一些行政機關工作人員面對媒體（包括網絡媒體）隨意回應，損害了行政機關形象，造成政府公信力受到損害。
　　應對上述問題的幾點思考
　　有效借助網絡公眾的參與依法制止司法案件非司法化解決的方式，從而實現行政執法工作的合法性。溫家寶總理強調：“政府能做什么，不能做什么，要由法律來確定。政府只能行使法律賦予的權力，所有行政行為都要于法有據、程序正當。”⑥行政機關必須依法行政，但是由于司法機構和其力量對比存在明顯失衡的狀態，司法機構難以抗拒現實中其他權力機關對司法案件的非司法化的解決方式。正是由于網絡輿情的強大力量，探討通過立法建立一種對網絡公眾參與司法的借助機制，有助于破解司法獨立的難題，實現依法行政。
　　構建行政機關與網絡公眾良性互動的機制，即建立針對網絡公眾的行政機關回應機制。在網絡日益發達的今天，任何行政執法工作不可能完全獨自隔絕于世，行政工作開放性要求日益高漲。網絡公眾的有效參與是行政工作開放性的應有之義，而行政工作的開放性需要建立完善的回應機制。行政機關可以將公眾關注的問題通過網絡把執法運作過程和結果及時公布，滿足社會公眾的知情權。利用建立的社會輿情監控部門及時匯總網絡輿情新動向，由行政機關統一回應，及時破除謠言和不負責任的言論造成的負面影響，以維護政府在民眾心中的良好形象。行政機關回應機制的建立會架起網絡公眾與行政機關良性互動的橋梁，從而最大限度地消弭虛擬網絡對國家政府形象的損害，增強行政執法的公信力，促進社會和諧。（作者單位：濰坊學院法學院）
　　
　　注釋
　　①⑥溫家寶總理在2010年8月27日召開的全國依法行政工作會議的講話。
　　②陳發桂：“我國公民有序參與司法民主化進程的動向、困境及路徑選擇”，《法治研究》，2008年第5期。
　　③http://news.sohu.com/20090216/n262267297.shtml.
　　④馬懷德：“法治政府特征及建設途徑”，《國家行政學院學報》，2008年第2期。
　　⑤http://news.qq.com/a/20091127/000083.htm.