政府與市場間互動制度探析

　　【摘要】汶川地震破壞了正常的社會秩序和法制運行環境，抗震救災結束以后，社會秩序和法制秩序都面臨恢復常態的任務，需要通過有效的步驟和科學的制度安排加以引導。這里僅以住房重建作為分析對象，觀察其中的制度變化，提出科學定位政府和市場作用的界限。
　　【關鍵詞】災后重建政府 市場 互動制度
　　
　　地震打破了社會平衡，抗震救災改變了法律選擇，進而改變了“政府和市場”對“公共物品與私人物品”在常態下的配給模式，社會秩序因此受到破壞。路徑依賴使抗震救災中大量頒布的應急性制度和措施在重建中依然發揮效力，甚至已成為人們的習慣。具體到微觀的實證環境中，在抗震救災階段，政府代表的公權直接替代市場進入私權領域提供私人物品。災民的私權在政府公權的保護下獲得暫時均衡與穩定，災區的秩序得到暫時平衡，災民的私權獲得了市場不能夠提供的公權救濟。可是，隨著救災過程的結束，政府的公權必然會逐漸退出私域，政府的職責將主要是提供公共物品，而私人物品主要由市場提供。或者說，私權主要依據私法實現，公權必須依據公法行使，緊急狀態下的應急法規將逐漸退出重建的環境。這是社會恢復正常狀態的必然選擇，卻與非正常狀態中的路徑依賴產生了嚴重沖突。如何在恢復重建中實現“政府—市場”關系的復位，成為現實和理論必須面對的新問題。
　　災后重建是將抗震救災過程中形成的非常態社會運行形式恢復到正常社會秩序中，市場功能的正常化也是題中之義。因此，在災后重建過程中首先應正確確定政府與市場二者的關系，才能保障災后重建工作的有效進行。為了深入尋找制度設計的方向和機理，我們需要考察災后重建過程中政府和市場最可能被合理定位運用以提高重建效果的對象——住房重建。因為住房重建既是政府實現重建目標的顯著標志，也是災民恢復正常生活與災區恢復正常社會秩序的顯著標志，還是充斥著災民自身訴求與政府責任的市場與政府相互交織的場域。因而選擇以災后住房重建為調查對象，可以對此次災后重建顯示出來政府與市場位置設定情況及其中得失進行評價。
　　調查對象、目的與方法
　　為了了解災后重建過程中政府與市場行為的效果問題，同時對政府行為與市場行為邊界進行確定，在2009年7月汶川大地震一周年兩個月的時候，對本次地震的重災區進行了一次實地調查，調查集中于災后房屋重建中的融資問題，分別針對政府行為與市場行為進行實地考察。本次調研采用問卷與訪談相結合的形式，共制作發放問卷400份，收回有效問卷252份，收回率63%，對象多集中于20～65歲之間的安置點以及安置點附近的農村區域，還包括了城鎮和當地躍進煤礦的職工。
　　調查對象中，有54%的房屋倒塌，40%的房屋成為危房，絕大部分房屋重建工作沒有完成，甚至有一部分重建還沒有開始，大部分因為資金不夠而停建或者沒有開建。即使是政府統籌統建的房屋有一半至今無人居住，我們調查的一個被稱為成都市樣板房的“××河畔”，這是一處全部由政府出資設立的新房，只要該村村民放棄以前的宅基地即可無條件入住，但是，現實中卻是入住率很低。房屋重建最主要的融資方式是等待政府的救援，絕大部分因資金問題而沒有完成住房重建的災民不會選擇貸款來解決資金問題。災民對政府產生不同程度的依賴，認為政府應該為他們完成重建工作，從根源上講，這種認識與一段時間的抗震救災所形成的災民對政府的依賴和政府對市場的替代不無關系。因而，為了獲得具有一般性的認識，我們的調查必須落腳于住房重建中發生的政府行為和市場化行為，并對此進行評估，為將來可能的災難所需要的制度和社會重建提供理論支持。
　　政府行為的調查
　　根據有關政策可以了解到，政府已經設立災后重建專項資金，中央政府與地方政府財政資金配套使用。成都市災后恢復重建專項資金300億元，資金來源包括中央和省財政災后恢復重建專項補助、市級財政性資金、社會捐贈資金、銀行貸款或信托資金等，主要用于重災區城鄉受災居民毀損房屋、公共服務設施、基礎設施恢復重建和促進災區經濟、社會發展的其他項目。
　　在A市的調查中，我們了解到政府充分發揮農村集體經濟組織的作用，在相關政策措施的引導下尊重補助對象的意愿，由補助對象自主選擇重建模式，其主要的重建模式有兩種：其一，統籌統建，以政府監督為主體；其二，統籌自建，以政府和農戶自身為共同的監督主體，在融資問題上享受三方面的政策：一是國家按兩類三檔給予戶均2萬元的政府補助政策。二是城鄉統籌政策，統規自建戶享受的人均8000元補助，是按“拆院并院”的政策，將節約的宅基地指標掛鉤城鎮適用換來的，這在地震前也已經在實施。三是信貸政策，成都市和彭州市都成立了災后農村重建貸款擔保公司，支持統規自建戶利用宅基地擔保貸款。從理論上看，統籌自建應該受到廣大災民的歡迎，但是，現實中卻是更多的人選擇了統籌統建的模式，因為該模式下，政府主導著一切，等到房屋建成之后僅需支付極少的資金或者讓出自己以前的宅基地就可以獲得一處新的房屋。從災民對房屋建設模式的選擇看，政府在災后重建過程中的作用無處不在，災民也對其產生了過度的依賴，并由此產生了雙方合力作用下共同放棄市場辦法的行為，政府的責任被有意無意的加重了。
　　市場行為的調查
　　在住房重建融資行為調查過程中，很難發現市場作用的發揮。按照中國人民銀行與銀監局的相關規定，鼓勵銀行等金融機構支援災后重建工作，但是在實際的應用中卻并不理想。通過調查發現，B地政府在探索如何解決農民無法以自建農房作擔保獲得貸款的問題的過程中，采取了設立擔保公司為他們提供擔保，以保證貸款的落實，并且提供優惠措施，由金融機構向農戶提供額度最高6萬元、最長期限8年、政府貼息3年的貸款。但是，效果并不是很理想，資金不到位的災民很少會選擇貸款這種方式來進行融資。
　　C市政府采用農村產權抵押貸款的辦法，在受災的五個縣市成立了農村產權流轉擔保公司，由市縣兩級政府依照1︰1的出資為五個擔保公司注入資金，向符合條件的災民提供住房融資貸款的擔保；遵循農戶申請，擔保公司審核并提供擔保，信用社發放貸款的程序；如農戶遺缺確權的宅基地使用權，修建房屋的產權為擔保公司反擔保。這種通過市場化運作來進行住房重建的方式為融資行為的市場化運作提供了平臺，為農村災民的住房重建融資提供了便利。此外，政府鼓勵農民以宅基地使用權與社會資本結合進行聯建住房，這對吸引社會資金在市場機制的作用下參與聯建具有重要作用。可是，調查過程中，我們了解到這樣一種現象，盡管政府已經設立了專門的擔保公司，但沒有充分加以運用，市場化運作在住房重建中發揮的作用極其有限。
　　災后恢復重建中的主體與制度缺失
　　政府具有維穩定、保民生、促發展的管理職能和公共職能。災后住房重建是災民最為關切的民生問題，政府理所當然應在這個過程中發揮作用，災區政府為災后各項恢復重建工作做出了突出的貢獻。政府直接參與災后住房重建，極大提高了重建效率，三年重建任務兩年完成成為最具說服力的事實。
　　政府在災后重建中始終充當主角，其中一個非常重要的原因是抗災階段頒布了大量的應急性法律規章，而這些法律法規在進入災后重建后沒有退出，其最明顯的特點就是賦予了政府極大的權力。使得常態社會中保障市場機制作用發揮的大量法律法規受到限制，無法對市場運行中的各種主體進行有效規范，尤其是對政府行為進行規范，導致災后重建階段市場機制作用仍然被政府行為擠壓在狹小的空間里。雖然，在重建過程中，由政府主導建立了市場化運作的融資模式且頒布了多項優惠措施，但是最終屈服于政府更重要的效率目標的追求，各項工作的出發點和歸宿都是保障房屋重建工作高效運行和維護災區社會秩序的穩定。在此大目標下，政府才愿意通過市場化運作，充分運用競爭機制的和節約社會成本。很顯然，災后重建的決策主體沿襲了抗震救災階段中的政府一方，而常態社會應具有的多主體決策結構沒有得到體現，由此導致的結果必然是整個重建過程和社會結構的變化都依賴與政府在多目標之下所做的決策。
　　由此，我們不難發現，恢復重建的對象和方向都取決于單主體對自身行為的理性判斷，所以，從這個角度上講，政府在此次災后重建中已做到了最優的表現。然而，從恢復重建的終極目的看，沒有其他主體的參與，并因此缺乏了多主體討價還價的市場機制，仍然是美中不足的，甚至完整意義上的災后恢復重建可能受到延誤，并可能產生浪費。不過這不是政府自身能做到的了，整體社會的良性恢復取決于社會結構的正常組合和功能的有效發揮。如果一項大的社會重建工程缺少政治結構中的立法、司法等部分，缺少了市場機制和公共領域的重啟，很難保證經常性的正確。所以，當災后恢復重建開始以后，在政府與市場的關系中間一定要加入包括立法、司法在內的其他主體，并由此發現制度缺失的地方，進行必需的填補。（作者分別為四川省省級機關房屋統建服務中心書記，西南民族大學法學院副教授；本文系國家社會科學基金重大招標項目“汶川大地震災后恢復重建相關重大法律問題研究——‘政府—市場’關系下的法律選擇與社會再建”的階段性成果，編號：08&ZD008，并獲得中國社會科學院的資助）