我國支線航空發(fā)展政策芻議

　　【摘要】隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，我國的交通領(lǐng)域迎來了一個跨越式發(fā)展的新時期，而航空因其更方便、快捷、安全等優(yōu)勢，已經(jīng)被越來越多的人列為出行或貨運的首選方式。分析國內(nèi)外支線航空的發(fā)展現(xiàn)狀，并結(jié)合國外的先進經(jīng)驗，提出了適合我國實情的支線航空發(fā)展策略，以供業(yè)內(nèi)人士共同探討。
　　【關(guān)鍵詞】支線航空經(jīng)濟地區(qū)服務(wù)
　　
　　國內(nèi)外支線航空發(fā)展現(xiàn)狀
　　歐美支線航空發(fā)展現(xiàn)狀。從20世紀50年代起步至今，世界支線運輸總周轉(zhuǎn)量以年均接近兩位數(shù)的速度增長，超過了國內(nèi)干線和國際航線運輸?shù)脑鲩L。1978年以來，北美用25年時間支線航空收益客公里增加了6倍，歐洲增加了4倍，而亞洲則是從無到有并在2003年就已經(jīng)幾乎趕超了歐洲。整個經(jīng)濟活躍地區(qū)的支線航空發(fā)展相當迅猛。當前美歐支線航空運輸處在成熟期，支線運輸開始在整個航空運輸中發(fā)揮著越來越重要的作用，并以高于干線航空一倍以上的速度穩(wěn)定增長，支線航空運輸已是航空市場的重要組成部分。歐美的干支線航空發(fā)展具有兩大明顯的特征：一是所有干支線均圍繞綜合中轉(zhuǎn)樞紐這一概念展開；二是干支線擴展和國際國內(nèi)樞紐港機場的拓展密切相連。通常每發(fā)展一條干線，就有四條支線與其相配套。
　　中國支線航空發(fā)展狀況。近年來，中國民航取得了飛速發(fā)展，2007年我國民航定期運輸總周轉(zhuǎn)量排名世界第二，但航空運輸發(fā)展很不平衡。盡管我國通航支線機場占我國民用機場的比例較高，但支線機場吞吐量所占全國民用機場吞吐量的比重卻很低。就經(jīng)營來看，與干線發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，還未形成有效的輪輻式航線網(wǎng)絡(luò)，支線尚未真正起到為干線輸送更多客源的作用，我國支線航空運輸發(fā)展滯后的現(xiàn)狀由此可見一斑。從支線航空地區(qū)分布來看：西部等欠發(fā)達地區(qū)的支線航空市場主要以公務(wù)客為主，如新疆及西北各省區(qū)；東部沿海經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)的支線航空市場主要以商務(wù)客為主，如環(huán)渤海、長三角和珠三角地區(qū)，而西南地區(qū)支線航空市場主要以旅游客為主。
　　國外支線航空的發(fā)展經(jīng)驗
　　美國支線航空發(fā)展經(jīng)驗。第一，美國航空業(yè)放松管制與支線航空的發(fā)展。美國在20世紀70年代末對航空運輸業(yè)的放松管制導(dǎo)致了價格和進入控制等的完全消失。因此，航空公司有了價格決定、航線選擇、自主進出該領(lǐng)域的權(quán)利。放松管制在促進整個航空業(yè)大幅增長的同時，支線航空運輸也迅速的發(fā)展起來，支線的年運輸量由放松時的1100萬人猛增至7100萬人，年增長率達到10％以上，而干線的增長只有4％。第二，美國的“普遍航空服務(wù)計劃”?！堵?lián)邦航空法》419條款規(guī)定：設(shè)立目前美國交通部管理的“普遍航空服務(wù)計劃”（the Essential Air Service Program，簡稱EASP），目的是在聯(lián)邦政府的資助下，使較小的地區(qū)能夠確保與國家民航運輸體系的聯(lián)系。根據(jù)這項計劃，美國交通部通過明確指定一個能與全國民航運輸網(wǎng)連接的樞紐的方式，對各個有資格的地區(qū)確定最低的民航服務(wù)水平；交通部確定必須向該樞紐提供的最少的往返飛行架次和提供的座位數(shù)；交通部還明確規(guī)定所使用飛機的機型以及飛往該樞紐的最大的、可允許經(jīng)停的次數(shù)。該項計劃的指導(dǎo)原則已被寫入《美國聯(lián)邦法典》第14卷第398章中，并作為美國交通部正式的《政策報告》的一部分。
　　歐盟國家支線航空發(fā)展經(jīng)驗。第一，歐洲的放松管制和支線航空的發(fā)展。歐洲特點是人口密度高、地理平面較為破碎，地面交通發(fā)達程度不及美國，支線航空運輸在整個航空運輸中的比重高于美國。美國1978年放松管制之后，美國國內(nèi)的航空業(yè)呈現(xiàn)了巨大的發(fā)展勢頭，歐洲隨即在20世紀80年代中期也開始了放松管制。歐洲實施天空開發(fā)、放松管制的政策不僅時間上比美國要晚，難度也比美國大。法國、德國等國內(nèi)市場大的國家對開發(fā)國內(nèi)航空市場的態(tài)度不積極，荷蘭、瑞士等國內(nèi)市場小的國家則持積極態(tài)度。放松管制之后，歐洲也形成了優(yōu)化的航線網(wǎng)絡(luò)；更多的中小航空公司獲得了進入的機會，再加上航線準入和票價的放開，歐洲的支線航空公司迸發(fā)了巨大的發(fā)展動力。在整個20世紀90年代，歐洲支線航空旅客運輸量保持在兩位數(shù)的增長率，其速度遠遠快于干線航空公司。其收入和客運周轉(zhuǎn)量大約是干線航空公司的兩倍。
　　歐洲的“公共服務(wù)義務(wù)”航線計劃。隨著逐漸放松政府管制，市場對航空資源的基礎(chǔ)配置作用越來越大，歐洲航空市場競爭日趨激烈，各航空公司紛紛放棄原來承擔的一些偏遠和貧瘠航線，集中運力競爭干線和海外市場。這種犧牲支線航空的做法引起了歐盟各國偏遠和貧瘠地區(qū)民眾的不滿，并對政府的調(diào)控能力產(chǎn)生了質(zhì)疑。在這種情況下，歐盟通過立法的形式，允許各成員國援引政府承擔的“公共服務(wù)義務(wù)”（Public service obligation簡稱PSO），在本國指定民用航空領(lǐng)域負有“公共服務(wù)義務(wù)”的航線成為PSO航線。在相關(guān)法律附則中，歐盟對評估和指定PSO航線的必要性和合理性做了規(guī)定。同時為保證各國政府能夠在歐盟法律框架下保證實施“公共服務(wù)義務(wù)”，還規(guī)定：如果航空公司在承擔了PSO航線后，存在難以做出符合PSO航線標準的航空運輸服務(wù)安排的困難，則成員國可以在市場準入上設(shè)定至少三年內(nèi)在該航線僅允許一家航空公司運營的限制；這種運輸服務(wù)還可以獲得政府補貼。
　　發(fā)展我國支線航空運輸?shù)恼呓ㄗh
　　合理的支線航空補貼政策。針對我國支線運輸?shù)默F(xiàn)狀，最直接有效的辦法就是對支線航空進行運營補貼。由于我國支線航線，多數(shù)社會意義重大，但經(jīng)濟效益很差，因此，完全由市場自主調(diào)節(jié)，就會導(dǎo)致航空公司無力維持支線運營，支線機場陷入停航或飛飛停停的狀況。根據(jù)支線航空運輸?shù)倪@一經(jīng)濟特征，必須要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能，通過對支線航空實行運營補貼，讓支線航線有人飛，支線機場有航班起降，才能推動支線運輸持續(xù)發(fā)展。
　　要有合理的航線、航班時刻資源分配措施。第一，適度放松對支線航空市場的價格管制。放松對機場收費標準的管制，在一定的范圍內(nèi)給予企業(yè)自主定價權(quán)，實行不同航段、不同時段、不同季節(jié)的差別定價，以利于企業(yè)自主經(jīng)營，采取措施吸引航空公司增加航班。第二，采取支線運輸經(jīng)營許可登記備案制。目前航線航班的經(jīng)營采取審批制。其中7個民航地區(qū)管理局管轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)營的航線航班，由各民航地區(qū)管理局負責審批并報民航總局備案，跨區(qū)經(jīng)營的航線航班由民航總局負責審批。為支持支線航空運輸發(fā)展，方便航空公司開展支線航線航班運營，對經(jīng)營支線航線航班采取備案制，即航空公司可以根據(jù)自身條件和市場情況，自主開辟航線航班，報民航總局和民航地區(qū)管理局備案。第三，對一些新辟支線航線實行適度保護。新航線的開發(fā)需要一定的前期投入，特別是支線航線，一般開航初期客流量低，實現(xiàn)盈利的周期較長，而且容易受到后來者的沖擊。為鼓勵航空公司主動開發(fā)新支線航線，保證航空公司合理的運營收益，民航局和各民航管理局對航空公司所涉及的新辟獨飛支線航線給予一定保護期。保護期內(nèi)，航空公司在滿足規(guī)定的航班服務(wù)標準前提下，該條航線暫不準入其他航空公司。第四，鼓勵運營貧瘠航線。航空資源是由市場來配置的，但作為公共服務(wù)產(chǎn)品，航空運輸資源配置仍然存在某些“市場失靈”的狀況。為保持和提高航空運輸網(wǎng)絡(luò)的通達性，需要政府進行適度的干預(yù)，在一定時期內(nèi)對航空公司運營貧瘠航線從管理政策上予以傾斜。如可以對運營貧瘠航線的航空公司對應(yīng)增加該地區(qū)始發(fā)經(jīng)濟效益較好的航線，來鼓勵航空公司運營此類航線航班，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)整體效益。第五，在航班時刻分配方面采取傾斜政策。目前，北京、上海、廣州、深圳、成都、西安、昆明、重慶和大連等機場空域資源緊張，航班時刻有限。同時，與此類機場相連的航線市場大多比較成熟，運營效益較好。為支持支線航空發(fā)展，對此類機場新增航班時刻的分配，采取向支線航空傾斜的政策，優(yōu)先考慮支線機場的航線航班。
　　要有合理的稅費政策。第一，關(guān)于改善支線飛機、發(fā)動機及零備件進口稅賦環(huán)境。導(dǎo)致適合支線航空運輸?shù)闹Ь€飛機數(shù)量較少的主要原因之一是支線飛機、發(fā)動機及零備件進口稅賦過高。國家相關(guān)部門應(yīng)該努力推動支線飛機等相關(guān)稅費的降低，為航空運輸企業(yè)創(chuàng)造合理的、良好的稅賦環(huán)境。第二，降低或免除支線航空運輸?shù)母黜検召M。降低或免除支線航空運輸?shù)母黜検召M，具體包括航路費、起降服務(wù)費等在內(nèi)的機場收費項目等等，以降低支線航空運輸?shù)倪\營成本。其中起降服務(wù)費在內(nèi)的機場收費項目的最新收費標準民航局已公布，但由于該標準重點照顧支線機場的發(fā)展，因此，支線機場的收費標準要高于干線機場。實際上，支線機場與支線航空運輸成為一個不能雙贏的矛盾。第三，地方政府減免支線航空運輸?shù)臓I業(yè)稅及附加。支線航空的收益更多是來自于對該地區(qū)交通狀況的改善以及經(jīng)濟環(huán)境的貢獻，其社會效益肯定遠遠大于經(jīng)濟效益。此外，航線網(wǎng)絡(luò)的形成離不開支線航空的支持。網(wǎng)絡(luò)性是航空運輸業(yè)的一個主要特征，必須要形成合理的航線網(wǎng)絡(luò)才會產(chǎn)生最大的效益。地方政府應(yīng)該本著有利于支線航空運輸更好地為地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的宗旨，應(yīng)該爭取減免支線航空運輸營業(yè)稅及附加稅。（作者單位：中國民航管理干部學(xué)院）