西方國有企業分紅模式及政策比較:經驗與借鑒

　　[摘　要]國有企業分紅問題是目前社會各界熱議和關注的重點問題之一。政府作為企業的股東分享利潤是其權利的體現，對企業而言也是其應盡的義務和責任。國外發達國家的分紅政策都是以股利政策和股利分配制度為理論基礎，合理考慮股權資本成本和企業長遠可持續發展兩方面因素制定的，既能滿足政府股東的報酬率，又有利于國有企業的未來發展。由于目前我國國有企業分紅政策仍處于探索階段，利潤分配機制尚不規范，總結和借鑒西方國有企業分紅政策的經驗，可為我國國有企業分紅政策的制定與完善提供參考。
　　[關鍵詞]國有企業；分紅模式；經驗借鑒
　　
　　一、引言
　　
　　國有企業分紅問題是當前國有企業改革的熱點之一。國有經濟是與國家所有權相聯系的經濟范疇，并非為社會主義制度所獨有，西方許多國家的國有企業有悠久的發展和管理歷史，在漫長的發展歷史過程中，西方國家的國有企業管理形成了獨有的發展特色和管理方式，在國有企業分紅過程中也積累了一定的經驗。
　　國有企業與國家所有權相聯系，這是國有企業獨有的經驗特色，但是從國際上看，政府作為股東，從國有企業分得利潤分紅。不僅是國家掌握國有經濟的重要手段。也是國有企業的重大責任和使命。在世界范圍來看，國家參與國有企業的收益分配是國有企業管理的普遍做法。從理論上講，國外發達國家分紅政策的制定都是基于股利政策和股利分配制度的理論基礎，合理考慮股權資本成本和企業長遠可持續發展兩個方面的因素制定的，既能滿足政府股東的報酬率，又有利于國有企業的未來發展。
　　目前我國國有企業分紅政策仍處于探索階段，由于歷史原因可借鑒的歷史經驗不多，有關分紅政策的理論支持仍然不充分。因此本文重在總結和評述西方國有企業分紅政策的經驗，希望能為我國國有企業分紅政策的制定提供成功的經驗支持。
　　
　　二、西方國家國有企業分紅政策模式比較
　　
　　從國外發達資本主義國家國有企業管理和分紅的歷史經驗來看，國有企業的分紅政策主要有以下三種模式：
　　
　　(一)以控股公司為中心的國家參股模式
　　1.意大利。意大利政府對國有企業的管理不同于其他的西方資本主義國家，實行國家參與制。國家參與制企業在意大利具有歷史悠久、壟斷程度高、涉及部門廣、對經濟和社會影響大等特點，意大利先后成立了多家政府控股公司以逐級參股的方式實現國家對經濟的影響和控制。政府管理國有企業主要由經濟財政部負責(具體工作由國庫局第七處負責)，通過指派股東代表或依據股權比例向企業派出董事和經營管理人員行使出資人職責，不干預企業日常生產經營決策。政府管理具體體現為：要求定期向國庫局匯報企業戰略計劃和執行計劃，目的是監控經濟結果和財務等有關數據；為實現企業戰略目標。制定有效的管理制度；對比基準進行企業經營業績評價；建立有效的CEO激勵機制，確保經營管理目標和股東利益。20世紀70年代，意大利國有企業達到了高潮，基本上控制了國內電力、鋼鐵、石油、鐵路、航運等基礎工業和基礎設施部門，到80年代中期，國家參與制企業在工業企業中占50％。
　　意大利的國有企業分紅模式是以控股公司為中心的國家參股模式，政府主管部門通過設置大型控股公司來實現對國有資產的管理。國家通過國家控股公司的形式代行出資者所有權。意大利的國家控股公司猶如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級控股公司或行業性牽頭業務公司，底層是眾多企業。具體來講，按照國家參與制，國有企業的利潤65％上繳國庫，其余的留存企業作為儲備金和科研開發基金，當國有企業偶然遇到虧損，國庫可以從國有企業上繳的利潤中撥付資金來彌補虧損。
　　2.瑞典。瑞典的國有企業行業分布多樣化，電力、采礦業、房地產，乃至歌劇院、博彩業都是國有企業涉及的范圍。瑞典國有企業有三種類型：一種是非獨立型企業，它們不具備獨立的經濟地位，沒有獨立的資金運動，是政府管理部門的一部分。如政府的印刷廠等。目前這類企業在瑞典已不多見。第二種是特殊形態國有企業，它在經濟組織形式上是獨立的，但不自負盈虧，由政府統收統支。這類企業一般存在于以社會服務為基本目標的公用事業行業，如鐵路、郵政、電訊、煤氣、自來水等。第三種國有企業是以盈利為目標的獨立法人，除了股東是政府外，它與私有企業基本相同。這類企業占瑞典國有企業數目的一半以上。瑞典的國有企業一般實行股份制，國家采用分權管理的模式，瑞典國有企業主要集中在中央政府一級，通過政府各個部門實行控股管理。除中央政府占有大多數股權外，還有省政府、市政府、私人和外國以及各類基金會的股份。
　　瑞典國有參股企業的紅利分配由公司的董事會決議，瑞典政府作為企業出資人，按照市場經濟運行法則，要求實現股東價值最大化，獲取利潤和分紅。國有企業的利潤分紅是瑞典中央財政預算的基本來源，瑞典的鐵路業公司的利潤分紅至少達到凈利潤的三分之一，而電力業為保證紅利政策的穩定，通常的紅利上繳比例為三分之一。
　　
　　(二)以獨立的國家持股基金為中心的社會分紅管理模式
　　在美國，政府反對把國有化作為控制經濟的手段，因此美國從未出現過大規模的國有化運動和建立國有企業。總體來講美國的國有經濟不算發達。美國的國有企業具有兩種不同的類型：第一類是完全歸國家所有企業，這些企業的生產資料屬于聯邦或地方政府所有；第二類是公私分營企業，即國家和私人組織占一部分股份。政府對國有企業的管理主要采用兩種基本方式：一是通過成立特別機構對國有企業進行直接管理，同時給予企業相當的自主權，如關系到國家安全的企業：如國防、尖端技術、某些特定行業、特殊產品的企業，這類企業在美國通過設立特別機構進行管理；二是實行所有權與經營權分開的辦法，把很大一部分國有企業出租或承包給私人組織。
　　美國國有企業管理的最大特色就是完善承包制，因此國有企業的利潤上繳也有其獨特的特色。美國的國有企業承包制是一種全權委托式的資產承包，承包者既要上繳承包的利潤，還要承包國有企業資產的保值增值，這在一定程度上符合了國有企業紅利上繳的原則。
　　在美國，不少州利用其公有資產的收益進行直接分紅，讓老百姓得到實惠。比如，1976年阿拉斯加州公民投票決定設置一個獨立于政府之外運營的“資源永久基金”，將該州至少25％的石油資源及相關收入投入永久基金。自1982年起，阿拉斯加卅I政府連續20多年給在該州居住6個月以上的公民發放分紅，每人每年幾百至上千美元不等。不僅如此，該州居民還能享受到分紅作用在公共服務和公共產品上的益處。
　　
　　(三)以財政部為核心的公共財政管理模式
　　1.英國。英國國有企業的蓬勃發展是從第二次世界大戰到1979年撒切爾夫人執政開始大規模私有化之前，這一時期英國經過了兩次國有化運動。1945年7月到1951年10月，艾德禮任戰后第一屆內閣首相的工黨政府掀起了第一次國有化高潮，英國議會通過了英格蘭銀行法等8個國有化法令，將銀行、煤炭、航空、運輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門與行業收歸國有，政府完全控制了國家的經濟命脈并左右著經濟的發展。1974年2月至1979年5月，威爾遜和卡拉漢工黨政府掀起了第二次國有化浪潮，國有經濟成份進一步擴大，在國民經濟中的地位和影響也進一步加強。到1979年，英國國有企業的營業額占英國國內生產總值的11.5％，投資額占英國投資總額的20％。
　　在國有企業的管理過程中，英國議會是最高的國有資產管理機構，議會通過立法來管理和控制國有企業，國有企業資產的管理和處置的基本原則都由議會立法決定。國有企業分別由商業部、財政部等11個部門管理，商業部下屬的國有股東事務管理局，則相當于提供專業咨詢服務的投資銀行，主要是為有關部門或地方政府、國有企業董事會或管理團隊提供咨詢，同時按照有關部門或地方政府的授權，向國有企業派出董事或管理者。在英國，國有企業一般是采取董事會領導下的經理負責制，既保證政府意圖的實現，又能給予企業一定的自主權。
　　英國的國有企業可以分為三類：政府直接管理的國有企業、具有獨立法人地位的國有企業、公私合營的國有股份公司。在國有企業的利潤分配體制上，不同定位的企業實行不同的分紅政策，并且在財政部編制的政府預算中予以明確；企業董事會或管理團隊根據財政政策進行利潤分配決策，而分管部門大多不予涉及。英國是中央和地方兩級預算體制，但沒有編制專門的國有資本經營預算，國有企業分紅收入以及國有股權轉讓所得，屬于政府公共收入，納入財政預算管理，直接上繳國庫。在對國有企業利潤分紅制度的控制上，英國采用控制國有企業投資的方式，財政部定期在網站上發布“綠皮書”，一是設定折現率(目前是3.5％)，如果部門的投資回報率低于折現率，就會被加計資本成本收費；二是指導部門優化投資，特別是在個別項目超支的情況下，應如何調整其他投資項目，各部門必須在本部門的預算草案中闡明擬投資項目的意義，并分析成本與效益。財政部通過審核預算草案，結合本屆政府的既定政策目標，對不同類型項目作出排序，并評價各部門執行同類型項目的能力，最終對有限的資本預算資金作出分配決策。
　　2.法國。法國是西方國家國有化程度最高的國家。除政府股份占50％的國有經濟外，還有大量的混合所有制經濟。法國從20世紀30年代開始在近60年的時間里進行過三次大規模的國有化運動。第一次是在1936-1937年人民陣線政府時期。當時，執政的社會黨為了緩和公眾與龐大的壟斷組織之間的尖銳矛盾對鐵路和航空業實行國有化，政府還采取加強“監督”的辦法，對法蘭西銀行進行改革。第二次世界大戰后，為了迅速完成經濟恢復和重建，在依靠美國經濟援助的同時，更需要利用國家的力量集中解決所需要的資金和物資，遂開始第二次國有化運動。政府先后頒布了一系列法令，將雷諾汽車公司、法蘭西電力公司、法蘭西煤氣公司、法蘭西銀行、里昂信貸銀行、國民工商銀行、巴黎國民貼現銀行以及30多家保險公司等收歸國有，加強了對經濟命脈的控制。第三次國有化運動始于20世紀80年代初，政府通過“計劃化”與“國有化”的結合來調整經濟結構。主要涉及工業和金融領域的國有化，國有經濟在國民經濟中的比重大大提高。隨著20世紀80年代中期開始實施國有企業私有化計劃的，法國一定數量的國有企業資本開放之后也轉變成國家股份比例低于50％的混合經濟公司，混合經濟公司的數量在不斷擴大。到1991年，法國的國有企業達2268家，產值占國內生產總值的18％，投資額占全國總投資的27.5％，在西方發達國家中國有化程度最高。
　　法國在國有企業經營和管理中的原則是，既保證國家對國有企業的領導權和所有權，又要保證企業的自主經營權。法國通過控股來對企業實行監控和指導，控股比例決定國家對企業決策作用的大小，國家控股超過50％的國有企業，政府在董事會中擁有半數以上的表決權，可就利潤分配等問題作出決定；控股超過66％的國有企業，國家擁有2／3以上的表決權，從而有權就企業的重大問題作出決定。同時對國有企業實行“三重監督”，由政府各部門、議會和審計院三方分別實行管理和監督。法國對國有企業管理的突出特點是分類管理和計劃合同制。
　　在法國，其預算體系與公共行政機構相適應，分為中央預算、地方預算和國家社會預算。法國的中央預算由一般預算、附屬預算和國庫特別賬戶構成。一般預算是中央預算的主體部分，其收入主要來自稅收，其它為國有企業利潤分紅和國外收入等。國有股東的代表將國有企業的分紅轉移給國家財政，用于公共支出，對于上繳紅利的比例一般為稅后利潤的10％，紅利上繳國庫，剩余的利潤留存企業用于在投資中彌補虧損，其余用于職工福利和獎勵。此外，凡涉及中央一級國有企業的投資計劃、資本變動、股權安排、重大發行債券和股票的計劃，都要報其財產隸屬關系所在的經濟財政部決策，重大問題還要由內閣會議決定。
　　3.德國。德國的市場經濟建立在私有制基礎之上，但國有經濟卻占有一定的比重。國有經濟的存在對于德國現代化工業發展和國內經濟均衡發展起到了推動與保證作用。戰后，聯邦德國為了恢復發展經濟和加強對社會經濟的宏觀調控，國家通過直接投資于公共基礎設施建設，并以參股的方式控制那些對國民經濟至關重要的企業。這些企業分兩大類：一類是按照公法建立起來的國有企業，如郵政、鐵路、水電、煤氣等；另一類是按照私法建立起來的國家控股或參股的有限責任公司或股份公司，這類公司不負有別的使命，同私營公司一起參與市場競爭。
　　德國的國有企業實行雙重委員會制度，即由董事會(管理委員會)和監事會組成。董事會的董事不得是法人，不得從事其它任何商事活動或與公司營業活動同類的個人交易，不得成為任何其它公司或商號的董事或實際管理人，董事會獨立負責對公司進行管理。
　　德國的國有資產管理與政府財政預算體制直接掛鉤，在這種情況下，財政部代表國家對國有企業行使所有權，它不僅在批準國有企業成立及資金供給等重大決策上大權在握，更主要的是通過監事會掌握企業發展狀況，并通過對監事會和董事會成員的聘任保證國有資產的安全和增值，國有企業的利潤和改制收入為公共財政收入，都應該作為公共財政收入進行管理。因此，這種國企分紅從本質上說是一個公共財政的問題。
　　
　　三、國外國有企業分紅政策評述
　　
　　(一)各國國有企業分紅制度的制定都兼顧國有企業的長遠發展
　　通過以上的分析，國外國有企業的分紅比例雖有不同，但是大多數都以利潤為基數來制定分紅政策，因此無一例外地考慮了國有企業的盈利狀況、財務狀況、未來投資計劃及風險。盈利狀況是制定分紅政策的基礎，財務狀況和未來投機計劃及風險是制定分紅政策要考慮的必要因素。
　　
　　(二)各國對國有企業的管理一般實行分級分類管理的體制，各級各類國有企業均有不同的紅利分配制度
　　國外有些國有企業根據國有企業所在產業的不同，把國有企業分行業、分類管理，比如法國把國有企業分為競爭性國有企業和非競爭性國有企業。國有企業的分類管理決定了各類企業不同的紅利制度。
　　
　　(三)各國國有企業紅利制度的設計和制定是建立在完善的法人治理機制基礎上的
　　國外發達資本主義國家在上百年的國有企業管理經驗基礎上基本建立了比較完善的法人治理機制。國有企業內部有完善的董事會制度，政府一般不干預企業的日常經營，企業以真正的企業法人身份出現，有完善的自主權。完全按照市場方式經營。在分紅制度的制定上，政府并不是完全的領導者，而是作為國有企業的股東與企業的董事會協商，根據企業的盈利能力、財務狀況和未來的投資機會等因素合理制定企業的分紅比例。
　　
　　(四)在分紅制度實行的制度保障上，國外國有企業有嚴格的監督控制體制
　　在這些國家中，國會或議會對企業的監督主要通過審核企業年度報告、法律執行情況和提起訴訟等方式來行使監控權。英國法律規定國有企業要向議會提交年度報告和賬目，議會通過經常聽取企業的財務報告，監督和審核國有企業經營狀況。美國國會有權傳國有企業的行政官員到國會作證和陳述法律執行情況及政策落實程度。法國國會通過調查和訴訟方式對國有企業進行監督，并且法律對訴訟提起條件、程序、訴訟和解等都有較為詳細的規定，議會監控提高了監控權威性。發達國家對國有企業的監督主體集中、清晰，委托代理鏈較短，具有對企業領導的法定訴訟權。這種保障體系的運行能避免國有企業的利益被少數集團所操縱，保證了國有企業分紅制度的順利實行。避免了國有企業的發展成果被少數人所享有。
　　
　　四、經驗與借鑒
　　
　　(一)我國國有企業分紅政策的現狀
　　從國有企業利潤分配的歷史沿革來看，國有企業的利潤分配大致經歷了一個從國有企業放權讓利到利潤留存企業的過程，但是隨著經濟社會的發展，國有及國有控股企業經營狀況、管理體制、經營機制都在不斷改善，利潤分配模式也應該隨之改進。2007年12月11日，財政部和國資委共同發文《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，宣告央企不向政府分紅的歷史終結。規定資源型國企上繳利潤的10％；一般競爭性國企上繳5％；軍工、轉制科研院所國企暫緩3年上繳或者免交。《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(簡稱“《意見》”)更加明確了各級財政部門為國有資本經營預算的主管部門。作為單獨編制的預算，國有資本經營預算除了用于國有經濟布局和結構調整、支付國企改革成本之外，“必要時，可部分用于社會保障等項支出”。
　　從國企分紅政策的提出來看，這是國有企業本身性質的體現，符合國有企業發展的需要。國有企業的大多數資產是國家投資，屬于全民所有，國有企業的利潤完全歸國有企業自身顯然不符合“國有”性質，而這種分紅機制能讓全民共享國有企業的分紅，同時使國有企業在競爭中發展。《意見》的提出更體現了效率優先，兼顧公平的原則。國有企業，尤其是大型國有能源企業多數屬于壟斷行業，比如煤炭、石油、電力，他們占有著大量的社會資源，而這些資源本身是全社會所共有的。由于他們的壟斷地位，決定了他們在市場經濟的博弈中更能勝人一籌。能源行業所創造的利潤，許多并非是他們通過努力經營帶來的。這些能源行業所形成的利潤，理應由全社會共同分享，不應該為個別壟斷企業所享有。
　　但是，從分紅比例的確定上來看，5％、10％的分紅比例能否真正體現國有企業的“國有”性質呢?筆者看來并不樂觀。
　　首先，國有企業是全民所有，政府投資興辦的，國資委受民眾委托行使監管職責，國有企業的利潤理應歸全民所有。因此國有企業上繳利潤的比例不能由國有企業自己決定，也不能由國資委決定，要由全體國民充分討論決定。但現實狀況是，這5％、10％的分紅比例制定伊始就沒有征求過民眾的意見，理論和法律依據都不充分。
　　其次，國有企業上繳紅利后，留存企業的利潤作為企業的在積累，用于企業的擴大再生產，那么我國國有企業只上繳5％或10％，留存的90％用于企業的擴大再生產，但是國有企業是否有足夠的投資項目，缺乏有效的監管。我國國有企業并不對外披露企業財務報告，普通民眾很難監督企業的財務狀況，更難以了解企業未來的投資前景。“誰投資，誰受益”是市場經濟的一條基本準則，然而，2008年，中國工商銀行、中國石油、中國移動均名列全球十大賺錢企業，利潤總和逾3 000億元，但他們上繳給國家的利潤只有200多億元。在西方國家，法國國有企業稅后利潤的50％要上繳國家，瑞典、丹麥、韓國等國的國有企業，利潤上繳比例也達到了1／3甚至2／3。相比之下，我國5％、10％的上繳比例是象征性的，實在很難體現國有企業的“國有”性質。
　　
　　(二)借鑒與啟示
　　根據國外發達國家的國有企業分紅政策的分類評述，結合我國目前國有企業分紅的現狀來看，我國國有企業分紅政策已經走出了成功的第一步，但是完善國有企業分紅制度還有漫長的路要走，分析國外發達國家的分紅經驗，可以給我們提供有益的啟示。
　　1.進一步深化國有企業改革，在國有企業內部形成完善的法人治理機制。我國國有企業的分紅制度與國際接軌，那么國有企業完善的分紅制度必須建立在完善的法人治理機制上。我國特殊的國情決定了我國國有資產的多級委托代理制度。我國的國有資產管理體制一般為各級人民政府——國有資產管理委員會——國有資產經營公司——企業董事會——經營者這樣一個過程。在國有企業內部，董事會是由國有資產運營公司委派和組建的，必然會受到上級行政部門的干預，不能獨立行使董事會的職責；國有企業的經營者也不能由董事會任命，國有企業的總經理相當程度上由政府部門任命。在這種行政管理國有企業的陰影下，國有企業本身沒有自主權，董事會的職責被弱化，經理的經營目標被扭曲，企業虧損與否無人關心。在這種不完善的法人治理機制下，制定分紅是盲目的，也是很難實現的。完善的分紅制度要建立在完善的法人治理機制的基礎上。
　　2.完善分紅制度實施的制度保障，建立完善的分紅監督控制體制。在西方發達國家，國家對國有企業的監督和控制主體明確，一般集中在議會或是國會，對國有企業的領導者有法定的訴訟權，有效地避免了國有企業的利益被少數人占有，保障了分紅制度的實施。但是在我國，國有企業是從政府到企業經營者的委托鏈的行政性質，企業董事會和經理人員由政府派遣，企業經營目標難免會有行政目的，更談不上政府對國有企業的監督和管理，而原本實行國有企業監督和控制的國資委，是通過行政手段建立的，是行政機構的下屬機關。對企業的監督難免也帶有行政偏好。再者，我國國有企業從不對外披露會計報表，會計信息的透明度低，企業經營管理缺少社會監督，作為所有者的廣大民眾對國有企業的經營狀況更是知之甚少。
　　在國有企業監督控制體制不健全的情況下，分紅制度即使制定也沒有制度保障其實施。因此，良好的國有企業監督控制體制的完善，是分紅制度實施的制度保障。
　　3.在分紅制度的具體制定上，要分級分類管理，制定合理的分紅比例。目前，國有企業分紅的必要性已經得到共識，國有企業上繳紅利已成定局，當前的重要任務就是國有企業該如何上繳紅利，上繳多少。西方發達國家對紅利制度一般按照各國的具體情況分級分類管理，不同的企業實行不同的紅利上繳比例。那么我國國有企業紅利上繳應如何分類，每類又該適用何種比例呢?一般來講，國有企業的分紅基礎是國有企業的利潤，在我國國有企業一般分為壟斷行業國有企業和競爭性國有企業，由于兩類國有企業參與市場競爭不同，分紅政策理應有所區別。
　　在我國的特殊國情下，國有企業帶有某些行政性的特點，但是國有企業本質上也是在市場中的企業。按照股利分配的原則。公司在不同的時期可能實行不同的股利政策，但是公司無論實行怎樣的股利分配政策，其標準都是雙向的，一方面要保證企業可持續發展的需要，另一方面要滿足股東的最低報酬率。國有企業和其他的上市公司沒有區別。國有企業利潤分紅的標準也和上市公司相同，即要保證國有企業未來的發展需要，還要滿足股東對國有資本的投資報酬率。而國有企業的股東在性質上不同于其他的上市公司，國有企業的股東是政府，雖然政府股東的性質不同于普通上市公司的股東，但是二者的本質都是一樣的，都是為企業提供資金，并期望從中獲得回報。因此國有企業分紅政策制定后，每一類企業適用的分紅比例。都既要保證國有企業未來的發展需要，還要滿足政府股東的投資報酬