部門預算初審監督的問題及建議

　　[摘　要]預算草案初步審查是人民代表大會審查預算的前置環節，對做好預算審查批準工作起到基礎性作用。目前很多地方人大把部門預算作為人大財經委員會預算初審的重點，并取得了一定的成效，但也存在不少問題。文章根據工作實踐，從部門預算初審監督的法律依據、功能定位、審查依據、審查重點、審查人員五個方面分析部門預算初審存在的問題，并提出完善建議
　　[關鍵詞]部門預算；初步審查；審查依據；審查重點
　　
　　一、引言
　　
　　加強各級人大對預算草案的審批是我國憲法和法律的要求，也是社會的普遍共識與期待。目前我國各級人大會會期短、議題多，再加上預算專業性較強，代表們預算知識比較欠缺，成為加強人大預算審查批準工作的現實瓶頸。近年來，隨著部門預算的全面鋪開和不斷深化，提交各級人大審批的部門預算也在逐年增加。由于部門預算的量大，人大會期間對預算草案的審查，由過去的“看不懂”變成現在的“看不完”，人大代表對預算草案的實質性監督仍無法落實。而預算草案初步審查是人民代表大會審查預算的前置環節，對做好預算審查批準工作起到基礎性作用。因此，以部門預算為基礎，加強和改進預算草案的初步審查無疑為解決法律要求、社會期待與現實瓶頸之間的矛盾提供了通道。
　　事實上，目前很多地方人大都把部門預算作為人大財經委員會預算初審的重點，不斷擴大部門預算的審查范圍，提高審查力度。從連續幾年的審查情況看，初審已經取得了一定的成效：“先有預算，后有支出”的觀念深入人心，部門領導對預算的重視程度大大提高；部門預算編制越來越規范；預算更加細化；約束力得到加強，各部門年底向財政爭取資金的現象明顯減少等等。但是部門預算的初審沒有成熟的模式和經驗，各地都是邊實踐，邊改進，所以存在的問題也不少。筆者根據近年來參與部門預算初審工作的實踐，總結一些體會，期望對改進部門預算初審工作提供一些參考。
　　
　　二、部門預算初審監督的問題
　　
　　(一)部門預算初審監督的法律依據不足
　　1995年正式施行的預算法專門就預算草案初步審查作出直接規定，包括財政部門提交本級預算草案的義務和時間要求、初步審查的主體、初步審查的對象和內容等，這是國家層面的立法首次對預算草案初審作出規定。從1996年到2007年，全國人大常委會、30個省(市、區)人大及其常委會相繼出臺了有關預算審查監督的條例、規定或決定。這些法律、地方性法規在預算法的精神和原則框架下，對預算草案初審工作加以詳細規定，大大增強了預算草案初審工作的規范性和可操作性。但是。無論是中央還是地方，都沒有在法律中對部門預算的初審進行明確，部門預算更多地只是作為審查本級預算的參照，部門預算初審的對象、內容、方法仍由各地自由操作，重視程度不一，嚴重地影響了部門預算初審的質量。
　　
　　(二)部門預算初審監督的功能定位不明確
　　按部門預算編報規定，部門預算草案必須先報本級財政部門審核匯總，然后才提交本級人大財經委員會進行初步審查。也就是說，財政部門應該具有指導部門預算編制和審核部門預算的職責。然而，人大對部門預算進行初審的過程中發現，由于財政部門審核把關不嚴，再加上部分單位對預算編制不夠重視，一些簡單的技術性問題頻頻出現，比如：有些單位未編寫說明書；有些單位預算說明書與預算表數據不符；功能分類支出總數與經濟分類支出總數不等；政府采購項目的計量標準大相徑庭等等。如此一來，人大對部門預算的初審代替了財政部門的審核工作，成為了部門預算的校對員。當人大初審的功能錯位，更多地局限于技術性審核時。對政策性的審核也就因時間關系顯得力不從心。
　　
　　(三)部門項目支出預算的初審依據不充分
　　部門預算的一個重要特點就是“細”，要求部門項目支出要明確其具體用途。但在初審中發現，將“其他”作為項目支出的隱蔽所成為部門的普遍做法。有些部門將大部分的項目支出列入項目支出下的“其他支出”類；有些部門的項目支出雖然列入了項目支出下的“商品和服務支出”類，但全部列入“其他商品和服務支出”款，致使其他20多個款級科目成為了擺設。項目具體用途不清，審核也就無從談起。即使是用途明確的項目支出，由于大部分部門沒有對立項依據、測算標準以及預期效果等進行說明，再加上財政部門績效考核的滯后，使得人大在對項目預算的合法性和合理性進行審核時缺乏依據，審核也只能是經驗性的質疑。
　　
　　(四)部門預算初審的針對性不強
　　隨著提交各級人大審批的部門預算逐年增加，部門預算“量”大的特點更加凸顯，比如，某市要在5日內對財政總預算和大約100個部門預算進行初步審查，時間緊迫，效果可想而知。現在的做法是“抓大不放小”，即把審查人員分成若干組，每組大約10人，審查大約30多個部門，每組既要審核1-2個重點部門，又要對其他所有非重點部門逐一提出具體意見。這樣一來，表面上是大小兼顧，但實質上均分下來重點部門也就只有1-2個人員進行審查。由于對重點部門審核的人員少，再加上領導小組也沒有硬性要求，審查結束后，每組的審查報告大多只是泛泛而談，很少能針對重點部門提交一份有質量的審查報告。
　　
　　(五)部門預算初審人員隊伍建設滯后
　　目前，市一級的初審人員隊伍一般由市人大財經委員會委員、各縣人大財經工委會委員、審計人員、高校教師以及部分大型企業財務人員組成。相比人大代表而言，初審人員更了解財經工作。但從人員結構上看，人大財經委員會(或人大財經工委)委員占70％以上，且大部分來自各縣，他們有些并不十分了解預算的特點、內容、結構、數據資料以及專業術語，很難從專業性、全局性來審查預算。而且，從近幾年預算初審人員情況看，人員基本上固定不變，審查的角度和思維過于固定，不利于提高審查質量。近年來日益趨同的審查結果就是最好的例證。
　　
　　三、完善部門預算初審監督的建議
　　
　　(一)補充修訂相關法律，明確部門預算初審的對象和內容
　　鑒于部門預算改革已經實施了10年，部門預算作為預算編制的基礎，已為大家所共識，而預算草案初審能否實現從程序性向實質性過渡，大多取決于部門預算初審的效果。因此，建議補充修改《預算法》和《預算監督法》，在預算草案初步審查的內容中增加對部門預算進行初步審查的規定，并對部門預算初審的對象、內容、提供的依據、報送等進行明確，為部門預算初審的具體操作提供法律依據。
　　
　　(二)加強財政部門對預算編制部門的科學指導，明確人大對部門預算初審的側重點
　　目前，各預算單位和部門的預算管理和編制水平大都比較低，對預算的嚴肅性和重要性認識不夠，所以財政部門應大力開展對各單位、部門預算管理和預算編制的培訓與指導，加強與各預算單位的交流，并對上報的部門預算草案進行嚴格審查。審核內容包括規范性、技術性以及政策性審核。在部門預算改革的前期，財政部門應對規范性、技術性審核有所側重。這樣才能確保提交人大財經委員會進行初步審查的是一本比較規范、技術性錯誤較少的部門預算。在此基礎上，人大財經委員會對部門預算的初審才能從瑣碎的技術性審核中抽身出來，重點審核部門預算的合法性和合理性。
　　
　　(三)建立細化部門項目預算的獎懲機制，加快部門績效考核的步伐
　　明確項目具體用途是預算審核的基礎。鑒于項目預算編制過粗的問題屢審屢犯，建議建立細化部門項目預算的獎懲機制。對項目預算編制比較細化，立項依據、測算標準以及預期效果等說明比較規范的單位，給予一定的獎勵；相反，對項目預算編制粗糙，說明書過于簡單并且屢教不改的單位。則應給予處罰。通過獎懲機制來促進項目預算的細化。目前。預算的績效考核愈來愈受重視，但大多數部門并沒有建立相應的預算質量評估體系，建議在財政部門設置績效評估機構，認真研究制定預算質量評估指標，對預算的績效進行考核，并要求部門在申報項目預算時必須附有項目的評估情況。這樣，績效評價結果就為審核部門項目預算的合理性提供了重要依據。
　　
　　(四)明確初審重點，突出重點部門、重點方面、重點項目
　　在目前情況下，人大要對所有部門預算的各項收支情況進行詳細審查是不可能的。因此，對部門預算的審查。應突出重點，部門、重點方面、重點項目。重點部門指資金收支量大、預算外收入比較多、社會關注度比較高的部門，比如綜合部門以及農業、教育、科技、社保等重點支出部門。重點方面指審查收入是否合法、合規。預算外收入是否全部納入預算：支出是否合理透明特別是項目資金安排情況；政府采購項目是否納入政府采購預算等。重點項目主要指收支數額較大、影響面較大的項目，要求政府部門必須附上較為詳細的說明。建議在初審中，要求各小組成員圍繞本組的重點部門，審核其重點方面和重點項目，并寫出一份詳細的審查報告。對其他非重點部門，要求部門附上其收支變動情況說明和主要項目支出說明，人大只對變動部分和主要項目進行審核。
　　
　　(五)加快部門預算初審人員隊伍的建設
　　預算監督工作的根本在于“人”的因素，部門預算初審需要一支高素質的專業隊伍來支撐。部門預算初審人員隊伍應由兩部分組成，一部分來自人大財經委員會，建議人大財經委員會內設預算監督機構，選調一批懂預算管理、有在重點部門工作經驗、有一定理論水平的專業干部充實其中，形成一支穩定的高素質的審查主力；另一部分由財經界和審計、發展計劃、稅務、統計等部門的資深專家組成專家咨詢小組，每年抽調一批，為預算初審提供輔助服務。
　　
　　[參考文獻]
　　[1]蘇陽順預算草案初審的制度與實務探討[J]福建政法管理干部學院學報，2009(2)，
　　[2]姜愛華，王雅婧完善部門預算監督問題的思考與建議[J]經濟論壇，2006(1