NGO:國際視野與中國發展

　　溫家寶總理在2009年十一屆全國人大二次會議上的政府工作報告，將“統籌推進城鄉社區建設，促進社會組織健康發展”，作為“加強民主法制建設，積極穩妥地推進政治體制改革，發展社會主義民主政治”的一項內容。2010年的政府工作報告進一步提出了“改革是全面的改革，包括經濟體制改革、政治體制改革及其他各領域的改革”，并將人民的“選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權”作為社會主義民主的重要因素。公民參與、社會組織——或者國際上所說的NGO的發展，正越來越多地走入我們的生活，也越來越頻繁地出現在各種的政府政策文件之中。
　　
　　什么是NGO?
　　
　　從殘疾人服務機構到哈佛大學，從志愿者團體到國際紅十字，從業主委員會到慈濟集團，都是廣義上的NGO。各國對于相關組織的用語有所不同，如英國說志愿組織和慈善組織，美國用非營利組織和免稅組織，中國一般稱民間組織或社會組織。它們大體上均指基于社會而非政府部門的、非營利性的組織。
　　NGO具有兩大屬性：其一，非政府性，即它是獨立于政府行政體系的行為主體，特別是具有獨立的組織治理機制；其二，非營利性，即組織的存在目的不是營利，而是成員的互益或者社會的公益。NGO的兩個基本屬性，體現其在運作機制上不同于政府，在組織目的上不同于企業；反之而言，NCO恰恰具有類似于政府的目標和類似于企業的運作機制。它在組織運作方式上，具有私部門多元、自南競爭、志愿的特性；在組織宗旨或目標上，取向于公共組織的互益或者公益目的。所以NGO也被視為以私部門機制實現公共利益的組織，它構成與政府(第一部門)、企業(第二部門)相并行的“第三部門”，“三條腿走路”是現代公共治理中愈漸凸顯的理念。
　　各國對NGO有不同的語言習慣，其中反映出對NGO的狹義和廣義兩種理解。按照法律制度，享有稅收優惠政策的非營利性的組織，屬于狹義NGO的概念，如美國的“免稅組織”或英國的“慈善組織”；更廣泛的公民志愿組建、志愿參與的組織，屬于廣義NGO的概念，如美國的“非營利組織”或英國的“志愿組織”。這一語言習慣體現的是法律制度對公民結社的原則。在英美等西方國家。實行結社自由的制度，故而公民自發結成組織自然合法，不需要經過法律審批，組織行為受到一般的法律規范，沒有對NGO特別的法律。從而，美國的“非營利組織”或者英國的“志愿組織”，主要是從組織功能上而言，指公民志愿結成的、不以營利為目的的組織，它們并不具有特定的法律意義。只有當組織要求取得稅收上的優惠待遇，才需要經過審批，獲得免稅資格后要受到相應的法律監管，即美國的“免稅組織”或者英國的“慈善”，它們特指通過審批、獲得稅收優惠資格的組織，是一個法律意義上的概念。
　　在中國，按照法律規定，社會組織在民政部門登記注冊為三種類型，即會員制為主的社會團體，作為實體性服務機構的民辦非企業單位，和資金為核心的基金會。截至2009年底，中國有各級注冊登記的社會組織約42.5萬個，包括社會團體23.5萬個，民辦非企業單位18.8萬個，基金會1780個。因為登記門檻過高，中國實際存在大量不能獲得注冊登記的NGO，據學者估計其比注冊登記的組織更多、更廣泛。中國的NGO產生于兩種不同的路徑，從而具有兩種不同的類型。第一條路徑是隨著改革開放中政府職能轉型、事業單位改革等趨勢，政府部門主動組建甚至運作的，掛靠在黨政機關或企事業單位的社會組織，用于承接政府轉移職能，分流人員等目的，產生“自上而下”的NGO，也被稱為政府辦NGO(G-NGO)。第二條路徑是在改革開放過程中，由公民基于社會需求發起，相對獨立運作的NGO，可稱之為“自下而上”的NGO，或者草根NGO。
　　
　　世界范圍內NGO的活動、影響與作用
　　
　　在國際上，教育、健康、社會服務是NGO的主導領域，最優秀的教育和醫療服務，都離不開私立的非營利學校、非營利醫院的身影。美國霍布金斯大學對22個國家的研究顯示，按照就業人數比，教育、衛生保健、社會服務，分別占了非營利部門總量的30％、20％、18％。
　　在公民社會發達的國家，NGO在社會上的作用可謂無處不在。
　　第一，NGO是一支重要的經濟與就業力量。根據霍布金斯大學的研究，在20世紀末，22個國家的非營利部門的支出達到1.1萬億美元，占GDP的4.6％，如果把它視為一個國家，它們則成為世界第八大經濟體。這些非營利組織共提供了1900萬個支薪職位，占這些國家全部非農就業的5％，或全部服務業就業的10％，或相當于全部公共部門就業的27％，其就業增長與社會總就業增長速度比為3:1。如果包括志愿者，非營利就業占上述三種就業的比例就分別達到7％、14％、41％；如果再計入宗教慈善，數目則更加可觀。
　　可見，NGO是一支重要的社會資源分配力量，并在提供就業崗位上有著獨特優勢。非營利部門支出占各國GDP的比重，在美國是6.9％，英國是6.6％，日本是3.5％，中國不到1％。人口中志愿者的比例平均是28％，其中美國約為30-50％，英國為20-30％，日本約20％，中國的比例大約在3-8％。上述差異當然與NGO的發達程度有關，如英國平均每100個人即有一個NGO，美國平均每188人一個，日本每400人一個，中國按照100萬NGO計，大約平均1400人才有一個。
　　第二，NGO是與政府特性不同的公共治理主體。人們常常習慣地認為公共物品提供是政府的責任，實際上政府不可能完全承擔起過這種責任。人們的大量公共事務仍然是通過家庭、社區、公益或者互益的NGO等形式實現的。在20世紀后期公共治理變革浪潮興起以來，提出公共服務民營化和社會化的理念，公私伙伴關系(PPP)以及政府購買服務或者服務外包成為一種新的公共服務的實現方式。有人提出“第三方政府”或者“私部門政府”的概念，來形容NGO在公共治理中的獨特地位。與政府統一、強制、全局的管理模式不同，NGO作為一種社會自治機制，其特點是多元、志愿、定向、參與式的，因而在某些公共服務方面，其優勢更加明顯。
　　(1)提供多元選擇。NGO是志愿投入，領域細化，專業性強，可以取向多元的需求。例如政府對基本義務教育負有責任，公立學校往往是大眾化、普惠性的，非義務教育更不能由政府統一提供；私立學校則提供更優質的教育，多元化的教育模式，更獨立的教育理念，以及各種非義務教育等。國外在教育、醫療等公共服務的主體領域，都存在公立機構、營利性組織、非營利組織并存的局面。比如非營利性的學校，不僅起到拾遺補缺的功能，而且提供不同于公立學校的教育理念、教育方式，并構成多元化教育模式的重要部分，如全球最好的哈佛、斯坦福、劍橋、牛津等大學，均是私立的非營利學校，私立中學一般也比公立中學有更優質的質量。
　　(2)專業化、貼近需求、深入細致的服務模式。NGO有可能出現在社會需求的各個層次和各個領域，在每個需求點上帶來深入、細致的服務。一所聾人學校，一個“食物銀行”，一家社區社會企業，都有著很強的目標定位。這些本土性、專業性的組織，處在內外交織的NGO紐帶之中，類似NGO“連鎖”的現象非常普遍，比如“食物銀行”就是一種在各個社區都可以辦的形式，每個組織服務身邊的社區，同時成為一種慈善模式，大大增強了NGO對本地社區的服務能力。
　　(3)弱勢中的弱勢、群體正義之上的公平正義優勢。一方面，NGO在弱勢群體服務中甚為活躍，它們活動的一大特性是“使得沒有被聽到的聲音得以發出”。比如在印度，孟買城市最漂亮的高樓大廈下面，沿街就可以看到一排排的貧民窟，雖然有礙于城市的美觀，對居住的貧困人群而言卻是權利的保障，因為居住在城市核心，比集聚在遠離城市的邊緣地區，大大易化了他們謀生和發展的條件，在印度這種特色的社會平衡，與大量活躍在扶貧領域的NGO使得貧困人群的聲音得以在宏觀政策上體現有關。NGO另一方面的優勢是可能超越政治、地域、國別、政府任期等的限制，致力于人類的長遠福祉，比如無國界醫生組織超越于國家利益的行為。
　　(4)NGO的倡導功能。NGO在自身提供公共服務的同時，還具有重要的政策倡導價值，即讓各種不同的聲音可以反映入公共政策的制定和執行過程，促進政策的科學性，促進政府、企業及第三部門自身的責信。比如公民教育，環保組織對環境價值的倡導，殘疾人權益保護立法的倡導等。英國1998年工黨在執政后與NGO簽立《政府與志愿及社區部門關系協定》，在國家政策層面確立政府與NGO之間的“伙伴關系”，其源頭就是英國志愿部門的倡導組織或稱代言組織——志愿部門委員會提出的“迎接挑戰：21世紀志愿行動”的報告，其后的整個協議研制、簽訂、執行過程，也是志愿部門委員會與其他代言機構聯合工作組，同布萊爾政府協同工作的結果。它從一個側面體現了倡導組織的影響力。
　　總體上，政府的特點在于統一行動、宏觀協調，而NGO在公共治理中更利于多樣選擇、深入服務、跨部門合作、參與式治理，二者形成相互的督促。
　　第三，NGO是公民參與和自治性的生活方式。NGO對于社會的意義不僅在于能否更好滿足社會需求，而更在于他們作為一個群體，如何實現彼此的互惠和提升共同的福祉。比如同樣面對貧困，簡單的通過財政均貧富、救濟給予，同在參與式的發展中，幫助他們增強自我發展的能力、自我表達的話語權，意義便不一樣。比如災害發生，通過單位或者某個機構收款、發款、救濟，社會變成一個資源供給方，公民的參與就非常被動，也不利于資源的有效配置；如果自發組織活躍，就可以深入需求的細節環節，從而調動更多的志愿資源、監督資源的有效使用，促進公民責任。所以志愿的、自發的社會組織，自治性的社會生活，本身就是一種生活方式，它增強人們相互之間的信任、關聯和社會紐帶，發展人們自我負責、互助互益、自治生活的能力。獨立責任、信任協作的公民，是公民社會的落腳點，也是一個國家持久發展的根基。
　　西方國家NGO的歷史源遠流長，英國的互助社傳統早在公元55年就已形成，很多非營利醫院和私立學校在12-13世紀已經建立，美國更是NGO早于政府建構著人們的社會生活。《志愿城市》一書研究歷史發現，在英國和歐洲早期城市化過程中，很多公共事務，包括道路、安全、警察、教育、城市規劃，乃至海上燈塔等典型公共物品，都是志愿機制提供的，說明志愿性的生活方式遠比我們目前理解的要作用廣泛。
　　
　　NGO的運作機制
　　
　　在NGO發達成熟的國家，NGO在運作機制上有哪些保障呢?
　　NGO的首要特性是非政府性，即它是獨立于政府運作的社會機制。所謂“獨立性”，并不是指目標不同，或者資金無關，或者功能上不能有協同，它指的是在組織層面上的獨立性，或者說是在法律上的主體獨立性，即組織有能為其決策負責的治理和決策機制。
　　在組織獨立性的前提下，NGO運作機制中最重要的保障是治理結構，特別是理事責任。理事會是NGO的決策主體，也是責任主體。理事會責任有兩種常見的模式，一種是理事會決議，由理事長單獨享有組織代表權，另一種是每一個理事均可以代表組織作出決定和簽署文件，并負相應的責任。無論哪一種，理事對于重大決策都是負有實際責任的，比如在英國，NGO的理事對其決策負有無限責任，如果有故意的濫用決策權(而不是判斷失誤或者正當的風險)造成組織損失，理事可能連自身的家財都得賠償進去。因為治理機制的重要性，所以對于理事的規制就非常細致，比如理事會人數、構成、責權、如何避免關聯交易等。因為具有實際決策權力和責任，理事會的人數通常在3-12人，不能太少由一人決策，也不能太多使得權責無法履行。
　　NGO的資源運作有什么特點?可以從資源來源和使用兩個方面來闡述。就資源來源而言，通常都認為捐贈是NGO的特色資源來源，但從各國的實際情況看，捐贈雖然是NGO的特色資源，卻并不是其主導資源來源。霍布金斯大學對22個國家的研究數據顯示，來自個人、企業和基金會的捐贈僅占NGO收入的11％，而其接近一半(49％)的收入來源是會費和運作經營，另外來自公共部門的資金占到40％。它充分說明了一個問題，即NGO的經營與其宗旨實現同樣是重要的。這其中涉及兩個問題：第一，“非營利性”與組織經營的關系。非營利性的判斷標準是：組織不以營利為目的；經營收益不在成員之間分紅；組織解散時資產通過轉贈類似組織等形式保持自身的延續性。非營利性并不包含不能經營的含義。第二個問題是，非營利性組織的經營有什么約束。國外一般會對非營利組織經營的性質和額度有一定限制，比如英國規定“基本目的交易”和“非基本目的交易”，前者指在實現NGO主要目的過程中所進行的交易，如學校的課程費用、博物館舉辦藝術展覽的門票收入和相關教育物品的出售、養老院提供的住宿費用等；后者指與NGO基本目標或宗旨無關的經營，其中又規定在年收入5000英鎊以內或者該組織年收入額25％以下的“小額交易”，可以有不超過5萬英鎊計入免稅收入。否則，慈善組織則需要成立獨立的公司來進行商業運營。另一方面，財政資源的支持也是NGO資源來源的重要方面。霍布金斯大學上述研究顯示，在衛生、教育和社會服務領域，財政資金對NGO的收入尤其重要，在NGO總收入中達到45％到55％。財政資金使用的主體方式是公共服務購買。
　　再從NGO的資源使用來看，NGO，尤其是基金會，被稱為“散財之道”。就是說，與企業累積財富的目的不同，NGO的目的是合理的使用財富，實現社會目標。對于一個成熟的NGO發展環境而言，NGO獲得資金的程度應該取決于其花錢的能力。這需要公民對其捐贈有明確的意向、問責的機制，以及公開公平的競爭機制等。比如臺灣地區的NGO在“9·21”大地震后風潮云涌，募款非常容易，但是若干年后能夠繼續維系下來，獲得社會公信力的組織，就體現出自己的運作特點、創新及規范性了。
　　NGO的資源運作還涉及一個新興的概念——社會企業，即運用企業運作模式，實現社會公共目的。英國是最早提出“社會企業”的國家，比如英國非常成功的一家社會企業《大問題》雜志社，其自身類似于一家經營性的雜志社，但是雜志采取了特殊的營銷途徑，即只通過無家可歸者在街頭售賣的形式發行，雜志社用較低的價格提供給無家可歸者，后者通過出售雜志獲得營生。與以無家可歸者為內容的雜志不同，《大問題》雜志內容與無家可歸者毫無關系，是一本頗具可讀性的普通雜志，但是由于其特有的慈善定位，它可以獲取很多志愿資源，包括對名人的獨家采訪等，如雜志封面文章常常是其他雜志不可能讀到的獨家專訪，從而提升了雜志的商業價值，使其成為發行量最大的雜志之一，反之增強了其公益目標的實現。類似《大問題》雜志社的組織，找到商業價值與公益價值相互反饋增強的經營點，可以完全通過自我運營實現社會目標，是為社會企業的價值所在。社會企業給NCO的組織運作提供了新思路，其作用特別在解決吸毒、失業、貧困、青少年犯罪等最嚴峻的社會問題中，顯示出獨特價值。
　　中國NGO的組織自身能力建設和外部法律環境、部門平臺的建設，都比較薄弱，如上所述NGO組織的獨立性、治理結構和治理責任、資源運作與宗旨管理、募款和公民參與，以及NGO部門聯盟與支持性組織發展，是中國NGO最有必要加強的。
　　
　　中國NGO的現狀與發展
　　
　　在中國，自上而下的NGO在數量上仍然占據絕對主導地位；同時，包括工、青、婦、科協、青聯、僑聯、臺聯、工商聯在內的被法定免于登記的八大人民團體，全國各級的數量達到700萬個，加上文聯、作協、殘聯、記協、宋慶齡基金會、紅十字總會等在編辦核定免于登記的組織共25家，形成龐大的自上而下NGO的體系。近年來，自下而上的NGO生長較快，尤其基層備案制的創新，給社區NCO等提供了更大空間，但并沒有改變自上而下NGO主導的形勢，同時在大量發生的基層NGO中，如社區組織中，“政府引導、社會運作”是一種常見的模式，使得兩種組織類型的定位更加混合。以環保領域為例，中國第一家環保組織——中國環境科學學會于1978年5月成立，是政府部門發起成立的環保民間組織；到1991年遼寧省盤錦市黑嘴鷗保護協會注冊成立，1994年“自然之友”在北京成立，民間自發的環保組織才開始發展起來，截至2005年底，中國共有各類環保民間組織2768家，其中政府發起成立的占49.9％，學生環保社團及其聯合體占40.3％，其他民間自發組成的僅202家，占7.3％，國際環保民間組織駐華機構占2.5％。
　　在發生歷程上，呈現兩條路徑共同增長的勢態。改革開放早期成立的NGO中，很多具有一定的政府背景；自下而上的NGO自改革開放以來有過兩次發展高潮，第一次是在1980年代中后期，第二次是自1998年至今。進入21世紀以后的十年以來，無論是民政部門注冊登記的社會組織，還是公民自發的草根NGO，都呈現出持續發展的趨勢。其中，伴隨政府改革，自上而下的NCO在數量、資金、人員、領域等方面繼續擴張；另一方面，自下而上的NGO發展呈現數量迅速增加、種類擴展、組織層次提升、領域細化、公民參與廣泛、專業性增強的多元發展局面，在市、區縣級逐漸有自下而上的NGO獲得登記，部分更基層的NGO在備案制體制創新之下獲得備案，2004年《基金會管理條例》使得私人創辦基金會、境外基金會在華設立代表機構有了可能的法律途徑。
　　在組織功能上，體現為“用社會的錢，辦政府的事”和“政府職能不足，社會自我補充”兩種意圖導向。對于自上而下的NGO而言，其成立初衷大體有以下三種：其一，動員和整合社會資源履行政府職責，比如青基會“希望工程”在補充教育資源不足上的作用，再如“5·12”震災救災過程中，紅十字會系統吸納的社會資金超過100億，尤其在早期構成對財政資金的有力補充。其二，在行政改革中保持政府控制力和職責履行，如機構改革國家機關翻牌成立社會組織，社區建設中政府建立社區服務中心，以及在對外交往中以民間組織的名義更好實現國家參與國際事務的意愿等，這些社會組織的成立在很大程度上是運用社會機制和社會資源，保持國家的控制能力；其三，體制改革中人事安排的需要，部分政府辦NGO在成立之初并沒有明確的功能需求，而是為了安排在精簡崗位中退下來的領導人員，屬于因人設組織，客觀上起到了緩解改革阻力的作用。與此相比，自下而上的NGO主要源于社會的內生需求，是對政府職能履行不足的認識，以及改革開放以來經濟和社會空間擴展的伴生物。它們可能出現在社會生活的各個領域，其中，殘疾人服務、tdo7VqvpHuw2d3rG4aX+o0D582FEbTPOODqLqUXyOxs=行業組織、農村專業經濟技術組織、社區組織、養老服務等領域是組織發展較多的，環保、艾滋病防治等領域是倡導性較強的，在企業公益、基金會、公民教育、思想庫等領域，雖然組織發育有限，卻是新型和潛在影響力的；在國際上NGO占據重要地位的私立學校、非營利醫院、代言組織等領域，中國的NGO還沒有真正發展起來。
　　在運作機制上，兩類NCO存在來自于不同原因的能力欠缺。自上而下的NGO擁有法律地位優勢和政策地位優勢，但行政色彩明顯影響了其組織功能。比如其在治理機制上，決策權責不獨立，理事機構龐大有數十甚至上百人，在正式理事會之外的政府決策或者政府領導人決策起到重要作用，主要人事按照編制和行政級別運作，人事任免要通過黨政有關部門，對體制內資金或非資金資源依賴等。這些形成自上而下NGO“服務政府”的組織定位，無法發揮NGO深入社會的特色；對于有些政府只給政策而不給資源的政府主辦NGO而言，同時還面臨向市場尋找資源的壓力，所以可能形成既對上服務又對下服務的雙重取向，是很多組織定位漂移、運作無力的重要根源。對于自下而上的NGO而言，它們根植于社會，但是因為成長環境受制約較多，各種資源的個人依賴性強，從而領導人個人特征較為突出，一個有影響力的NGO與一個精英人物幾乎等同起來。在第一代領導人向第二代領導人轉接的過程中，組織的規劃化建設、治理結構、專業化、持續化發展等一系列問題暴露出來，引發了草根NGO的能力建設反思熱潮。在此背景下，進入21世紀以來，NGO的能力支持組織需求增大，借鑒企業專業化管理、組織診斷成為很多NGO的意愿，自律聯盟等聯合行動也不斷出現，促動NGO的升級換代；同時，企業、企業家、專業人士參與的新型組織不斷出現，為自下而上NGO注入新的生命力。
　　對中國NGO和公民社會的發展現狀做一個基本判斷，可以認為當前NGO的發展，包括自下而上和自上而下兩條路徑的生長，均具有蓬勃演進的勢頭，政府的政策導向呈現選擇性控制和選擇性促進并重的特點。未來NGO發展的動力和挑戰均在增強，它可能會改變現有NGO的運作模式和發展格局。
　　
　　(責任編輯：王