日本社區老年服務體系及其對中國的啟示

　　日本社區老年服務體系建設的背景分析
　　
　　一、老齡化與少子化的雙重挑戰
　　日本是最后一個進入人口老齡化的工業國家，卻是全球老齡化進程最快、老齡人口比例最高的國家。日本從“老齡化社會”進入“老齡社會”(老齡化率從7％到14％)僅僅用了24年的時間，而且，其老齡化程度還在繼續加劇。2009年日本100歲以上的人口逼近4.04萬，同比增長10％，其中87％的百歲以上老人為女性，在世界范圍僅次于擁有超過9.6萬百歲老婦人的美國，但美國總人口相當于日本的兩倍多。預計2013年其老齡化率將達到23％，2038年將達到30％。與此同時，不滿15歲的童幼人口急劇減少。自1999年以來，日本15歲以上的勞動力人數減少了2％，同期65歲以上的勞動力增加了19％，而25歲至34歲的勞動力減少9％。2007年日本15歲以下的兒童人數為1738萬人，比2006年減少了14萬人，創歷史新低，是1982年以來連續20年的減少之最，創下1920年國情調查以來的最低紀錄。目前日本15歲以下兒童占全國人口的13.6％，預計到2015年這一數字將下降到12.3％，約為當時老齡人口比的一半。
　　
　　二、經濟衰退與財政重負的雙重制約
　　20世紀70年代，日本經歷了第二次石油危機引發的通貨膨脹和經濟蕭條，經濟增長速度放慢，稅收減少，財政收支結構不平衡。老齡化一方面使整個社會的高齡者撫養能力下降，另一方面也要求財政對社會保障的支出不斷擴大。在2007財年的預算中，社會保障支出創下歷史新高，達到21.14萬億日元，預計到2025年將達到182萬億日元。隨著老年人口中患病人數的增加，醫療費的支出也以每年9％的速度遞增，財政壓力明顯加大。因此，日本政府制定了社會保障費自然增幅每年壓縮2200億日元的目標，但實現的可能性愈發令人擔憂。鑒于高齡老年人醫療制度飽受批評，日本自民黨厚生勞動問題聯合會議于2008年5月做出決定，在2009年度暫不實施壓縮計劃。厚生勞動省也開始探討通過“其他途徑”申請社會保障費。
　　
　　三、養老需求多重化與擴大化的雙重訴求
　　日本傳統的老年服務體系是1963年建立起來的，之后隨著社會的發展，以此為核心的體系也在不斷的修訂，由最初的公費醫療發展成為老人保健，再逐步演變為護理保險制度。這一系列變化的根源就在于：傳統的老年福利服務體系在巨大的養老需求之下面臨著挑戰，同時服務效率較低下，更無法滿足老年人正常融入社會，發揮自身價值的需求。20世紀80年代，日本社會福利政策中曾經出現了回歸傳統養老模式的思潮，提倡家庭養老責任的“日本型福利模式”，試圖解決高度經濟成長時期未能引起重視的養老服務問題，但是為時已晚。日本面臨的是老齡化問題與少子化問題所引起的人口結構扭曲，回歸傳統養老模式只能是畫餅充饑。因此多重化與擴大化的養老訴求成為擺在日本政府面前的一道必答題，而這也成為社區老年服務體系建立的前提。
　　
　　日本社區老年服務體系的內容與特點
　　
　　一、多重服務，內容豐富
　　(一)家庭幫助服務事業。由市町村政府派出不同類型的社區服務人員，如醫生、護士、康復師和家庭服務員等，到那些體弱多病、生活不能自理又無適當的護理人員的老人家中，進行走訪并提供多項服務：照料老年人的日常生活，幫助家務，定期上門了解患病老人的病因、觀察病情，發現問題及時與醫院聯系會診，到老人家中進行診療護理，對老人及家屬給予用藥、營養、康復訓練等方面的指導。
　　(二)白天服務事業。所謂“白天服務”，就是白天將住在家中的老人，主要是65歲以上行動不便、身體虛弱或患有身體障礙或精神障礙而難以進行日常生活的老年人接到社區老人沒施，如老年護理中心、福利中心等機構，提供洗浴、就餐服務，進行生活或心理指導、健康檢查、功能訓練，組織興趣小組開展娛樂活動等。晚飯后則派車送他們回家。
　　(三)短期護理服務。針對65歲以上的老年人，在其護理者因疾病及其他原因暫時無法進行居家護理時，讓他們短時間(原則上期限為1天至3個月)人住設施，進行生活協助、健康娛樂、康復修養、交流談心等活動；為長期住院的老人在出院回家之前做過渡準備而提供的短期護理服務，為臨終前的老人提供靜養關懷服務。
　　(四)長期服務事業。指社區為老人提供超過3個月以上的服務對于因身體、精神上有明顯障礙缺乏生活自理能力，需要長期照看而家庭照料又存在困難的65歲以上老年人，由社區的一些老年設施照顧其飲食起居，組織各項娛樂活動，進行體格檢查、功能鍛煉、心理健康和生活護理等方面的指導等。
　　(五)日常生活用品的給付。對臥病不起老人配發特制床、浴盆、火警器、自動滅火器、體位變換器以及緊急通報裝置等，并借給老年人專用電話。1989年以后，使用對象擴展到一般家庭。1991年起，還新增了電磁理療器。這些生活用品，對于免收所得稅的低收入家庭，一般是無償供給或租用。
　　(六)老年保健的咨詢和指導服務。為每位60歲以上的老人發放一本健康手冊，詳細記錄老人的健康狀況及檢查情況；定期為老年人進行健康體檢，以利于早期發現疾病和治療疾病；定期舉辦各種學習班，普及糖尿病、高血脂、心臟病等疾病的預防教育及簡單護理知識和技能等；定期為肢體活動受限的老年病人舉辦肢體功能恢復培訓班，指導他們進行肢體功能的鍛煉。1992年開始在日本各都道府縣建立的老年人綜合咨詢中心，24小時提供咨詢服務以解答老年人及家屬所關心的保健、醫療等問題。
　　
　　二、多重構架，組織完善
　　現在日本有四種社區養老組織形式第一種是由民政人員組成的政府機構，經費來源于財政撥款；第二種是民間組織，如社會福利協會、社會福利商社、社會福利法人等，這些組織除了可以通過提供服務收取很低的費用之外，還能夠得到政府的部分資助，加之它們服務質量和服務效率都較高，所以發展得很快；第三種是志愿者，主要是家庭主婦、大學生和部分健康老人。這種服務分為免費和只收很低的費用兩種類型；第四種是企業式的養老服務。企業以保險方式獲取資金，然后以低收費服務于老年人。這種方式將成為未來日本老年服務的主要形式之一。
　　從日本社區老年服務模式的發展來看，日本社區福利的發展，伴隨著社會福利的有償提供和民營化，開始征收敬老院使用者的費用、制定了以高齡者服務事業為對象的融資制度都是其象征。這樣一方面減輕了國家行政及公共費用的負擔，另一方面也使許多人認識到原有國家主導的社會福利所具有的局限性，并從基層積極尋求社區共生共存的道路。總之，多元化模式已經成為社區服務的趨勢，使日本形成了福利混合經濟。
　　厚生省老健局2006年4月調查顯示，居家服務提供者中各種性質的組織比例為：社會福利法人37.1％，營利法人26.2％，社協13.5％，醫療法人11.1％，地方公共團體5％，民法法人、農協、生協4.4％，其他2.8％。社會福利法人、醫療法人占總體的60％以上，民間的營利和非營利組織等占30％。由此可見，日本的福利混合經濟正在不斷得到發展。
　　
　　三、政府參與，規范運行
　　日本的社區老年服務工作由市政府設立的社會部全面負責。在相關政策和法規的保障下，社區充分利用社會資金、資源、人才，匯集各方力量，向老年人提供福利、保健、醫療等綜合性服務，以適合不同身體狀況的老年人的需要，幫助老年人健康、愉快地度過晚年生活，提高他們的生活質量，解除年輕人的后顧之憂。同時，在福利事業領域，國家也開始分權，將管理經營實施福利的權限下放給市町村，自己只保留作為國家責任的國民最低限度的生活保障，并在最低保障基礎上，盡可能解放國家控制，擴展社區福利的領域，社區居民享有自主管理的權利。而且，在費用負擔方面，保險費與稅金折中投入，引入了受益者負擔的機制，其連同政府、國民共同負擔福利服務費用，從而形成了一種公助、共助、自助相結合的、多層次的福利體系。
　　
　　日本社區老年服務體系對中國的啟示
　　
　　首先，完善的福利設施是社區老年服務體系的基礎。日本十分強調老人福利設施的建設。日本老人福利設施從利用方式上可以分為人居型福利設施和社區服務型福利設施。社區服務型福利設施是為居家養老的老年人提供休息、娛樂、交際和保健、護理的場所，主要由地方政府負責經營。社區內的老年人原則上可以自由利用每一所設施，而且免費或只需要繳納很低的費用。在這些設施中，大部分都設有專職人員進行管理，配備了專業的醫務人員和護理人員為老年人提供專業化的服務，并有配套的醫療保健器械，還有社會志愿者和臨時工作人員協助工作。
　　可以說，日本的老人福利設施建設已經逐漸實現了體系化、多樣化、現代化，在這樣合理、實用的硬件設施的保障之下，社區老年服務的各項具體工作也可以有序進行，兩者相輔相成，成為日本社區老年服務順利發展并不斷優化的基礎。這就為中國還相對落后的社區設施建設以及不盡完備的社區服務項目設置提供了改進的方向。
　　其次，服務法制化是社區老年服務的保障。日本政府早在20世紀50年代末就開始通過立法解決養老問題，1959年的《國民年金法》解決了老年人生活的經濟來源問題；1963年的《老人福利法》和1982年的《老人保健法》解除了老年人醫療保健方面的后顧之憂，并確定了居家養老的老年福利方向；1989年制定的《推進高齡者保健福利10年戰略計劃》以及之后的新金色計劃、金色計劃2l都明確地規定了在社區老年服務中各級政府、服務提供者、被服務者之間具體的權利與義務；2000年的《護理保險法》在解決老年人護理照料負擔的同時，構建了社會參與的家庭養老體系，由此形成了多方位的老年人福利體系。
　　除了制度本身，制度的保障措施也被法律化。例如1987年日本政府頒發了《社會福利士及看護福利士法》，1992年制定《福利人才確保法》，這樣，日本的社區老年服務制度在一整套法律制度保障下，得以順利開展并不斷優化。
　　由此可見，法律在日本的社區老年服務事業中起到了基礎性、指引性的作用。這就提醒中國，應該在不斷探索的過程，吸收各地方成功的經驗和失敗的教訓，將較為成熟和基礎的部分用制度或法律的形式確立下來，這樣才有助于明確社區養老事業的地位，使其得到推廣與普及，規范、持續地發展下去。
　　再次，服務多元化、社會化是社區老年服務的創新發展的方向。日本的社區老年服務事業中，國家和政府被規定負有重要的責任，中央政府中社區老年服務的行政機構是厚生省老人保健福利部；地方政府處理相關事宜的專門機構是福利事務所及作為市民代表、協助地方行政貫徹各項有關老人福利政策的民生委員；保健所是地方政府的派出機構，負責對老人營養、衛生保健給予指導。
　　在強調國家和政府的責任的同時，日本也非常重視民間的力量。地方公共團體、社會福利法人等民間團體、自主福利團體、狹義的志愿者活動以及民間營利企業等都參與到社區老年服務事業中來，成為服務的提供者。
　　這樣，在各級政府、社會力量及公民個人的共同努力下，日本形成了一種公助、共助、自助相結合的、多層次的福利體系。財政負擔較輕，服務供給也比較充足，整個社會的福利事業處于一種“有活力”的狀態中。
　　經過實踐的證明，老年人福利的多元化、社會化是解決人口老齡化、國家的福利負擔過重這一問題的一種有效的辦法。這為中國社區服務資金缺乏、來源單一的問題提供很好的思路。
　　
　　(責任編輯：李瑞