全球氣候治理中的南北關系

　　氣候變化問題是當今人類社會面臨的主要全球性公共問題之一。全球大氣空間是典型的全球公共資源，它在消費上具有競爭性，但是在便用上卻不具有排他性，因此這一公共資源很容易被過度使用，從而引發氣候變化問題上的“公地悲劇”。有效應對氣候變化需要廣泛的國際合作，需要建立一套為國際社會的成員所認同并遵守的公平而有約束力的國際機制。然而，由于主權國家之間，尤其是發達國家和發展中國家之間圍繞溫室氣體的減排存在深刻矛盾，全球氣候治理的進程一直步履維艱。
　　
　　氣候變化問題被提上國際政治日程
　　
　　氣候變化問題最初是個科學問題。1827年，法國科學家巴隆·富里葉首次提出了溫室效應理論。1972年，在斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議上，氣候變化問題被首次提上了國際政治日程。斯德哥爾摩會議倡議各國政府對氣候問題采取預防性措施并對人類活動對氣候的影響進行仔細評估。
　　隨著1970年代后期人類對氣候變化問題的關注日益加強，1979年召開了第一屆世界氣候大會。以此次會議為開端，1980年代被稱為“氣候會議的十年”。1988年“政府間氣候變化委員會”(IPCC)成立，兩年后，該機構公布了第一次評估報告，它確認了人類活動所導致的氣候變化的科學基礎，號召為解決氣候變化問題而締結一項全球協定。同年，聯合國大會強調要對“作為人類共同遺產的氣候予以保護”，決議認為需要通過一項全球性的框架協定來應對氣候變化。1990年10月的第二屆世界氣候大會審查并接受了IPCC的第一次評估報告。在這次會議上，發達國家與發展中國家關于氣候變化的“南北分歧”開始顯現，會議呼吁立即開始關于氣候變化公約的談判。1992年聯合國環境與發展大會上正式通過了《聯合國氣候變化框架公約》。兩年之后，該公約正式生效。
　　《聯合國氣候變化框架公約》最為關鍵的要素有三個方面：一是公約的最終目標，即將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。二是實現這一目標的原則，即各締約方應當在公平的基礎上，根據共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統，而發達國家締約方應當率先應對氣候變化及其不利影響。三是公約將所有締約方分為兩類：第一類是附件Ｉ締約方，為工業化國家，歷史上和目前全球溫室氣體排放的絕大部分來自這些國家，其義務是率先采取減排行動使到20世紀末其溫室氣體排放水平恢復到1990年的水平，并向發展中國家提供技術和資金援助。第二類是非附件Ｉ締約方，主要是發展中國家，其義務是提供溫室氣體源與溫室氣體匯的國家清單，并將其減緩和適應氣候變化的有關舉措予以報告。而發展中國家對其義務的履行將取決于發達國家所承諾的資金和技術轉讓的有效履行。
　　該公約只是一個框架性的協議，規定的主要是目標和原則。對于發達國家的義務，公約沒有規定具體的指標和時間表，將其留給締約國在未來另行議定。這雖然在客觀上吸引了絕大多數國家在較短時間內加入到防止氣候變化的國際公約中來，但同時也注定了涉及具體減排義務的后續的議定書談判及執行的艱難。
　　
　　京都進程中的南北關系
　　
　　根據《聯合國氣候變化框架公約》的規定，1995年在德國柏林召開的公約第一次締約方大會通過了《柏林授權》，要求以第三次締約方會議為最后期限，達成目標明確的法律文件，為發達國家規定具體的減排義務和時間表，同時不得給發展中國家增加任何新義務。
　　在隨后的整個關于公約的議定書的談判過程中，發達國家與發展中國家之間展開了激烈的較量，前者試圖促成后者也承擔明確的減排義務，后者則直指前者的歷史責任。京都會議前夕，美國參議院通過了伯德一哈格爾決議案，要求美國不應該簽署為發達國家規定溫室氣體減排義務的任何協議，除非它也為發展中國家規定了具體的減排義務。1997年10月22日，克林頓宣布，所有國家都必須共同努力以應對氣候變化的挑戰，但如果沒有主要發展中國家富有意義地參與，美國將不會承諾約束性義務。
　　對此，中國、印度等發展中國家表示強烈反對。發展中國家認為制定議定書的目的是為了就發達國家具體的減排指標和時間表作出明確規定，因此美國的主張違背了《柏林授權》的基本原則，是發達國家回避責任的表現。在發達國家采取實質性的具體行動以減少溫室氣體排放之前，它們不會承擔任何新的義務。經過與會各方的妥協，會議通過的《京都議定書》根據共同但有區別的責任原則，一方面要求發達國家到2012年總的溫室氣體排放量比1990年降低5.2％，另一方面未給發展中國家規定限制溫室氣體排放的新義務。
　　京都機制之所以是可接受的，對發展中國家來說，是因為，一是發展中國家在享受發達國家減排帶來的好處的同時，卻不必承擔強制性的減排目標；二是發展中國家通過議定書規定的清潔發展機制可以獲得發達國家的技術轉讓和資金援助，從而不僅在環保上獲得收益，而且可以給本國的企業帶來豐厚的利潤。對于發達國家來說，雖然承擔了明確的減排義務，面臨著巨大的履約成本，但議定書規定的三個靈活機制和“匯”的折算卻大大減少了它們的預期成本。
　　然而，由于京都議定書未給發展中國家規定減排義務，以美國為首的一些發達國家認為，這無論從效率、可行性還是公平性來看，都是值得懷疑的。首先，從效率來看，發達國家單位能耗所產生的CDP比發展中國家更高，因此，對發達國家能源使用的任何限制政策將會導致全球經濟的更加低效，這無論對于發展中國家的人民還是整個世界經濟的發展都是不利的。其次，從可行性來看，僅僅對少數國家的排放予以限制而置大多數國家的排放于不加控制，會導致發達國家的能源密集型企業向發展中國家轉移，即所謂的“碳泄漏”。碳泄漏不僅不能減少全球溫室氣體的排放，反而刺激了發展中國家排放的增長，從而可能導致全球總排放量上升。再次，從公平性來看，如果氣候變化是全球性問題的話，那么每個國家都應該在解決這一問題中作出應有的貢獻。因此，僅僅讓少數國家(發達國家)承擔減排的代價而讓大部分國家(發展中國家)享受其好處是不公平的。
　　對此，發展中國家則認為，如果說氣候變化是個問題，那么這個問題是由發達國家制造的問題。在整個19世紀和20世紀，歐洲和北美通過化石燃料的使用發展建成強大的工業經濟體系，從而得以富強。因此，歐美發達國家是氣候變化問題的制造者，根據“污染者付費”的原則，發達國家理應解決它們制造的問題。盡管發展中國家近年來的排放呈現持續增長，但從人均排放水平來看，發展中國家的排放遠遠低于發達國家。譬如，美國人口僅占世界的4％，然而其排放卻占全球排放的20％之多。相比之下，136個發展中國家的排放總額也不過僅占全球總量的24％。全世界最富裕的20％的人口的排放量占到了當前世界排放總量的60％，如果將其歷史排放考慮在內，將超過80％。
　　因此，目前南北雙方存在以下一些分歧：首先，是氣候變化問題的本質。發達國家認為氣候變化問題是環境問題，或者說是生態系統的退化或環境污染的問題。氣候變化是由于人類對自然的過度或不當行為造成的。保護環境的完整性是人類的首要目標。發展中國家則認為氣候變化問題是發展問題。發展得越充分，也越能有效地應對氣候變化問題。其次，南北雙方在何為氣候正義方而觀點不同。發達國家從應對氣候變化的效率出發，認為所有國家都必須參與。根據IPCC的第四次評估報告，到2030年，全球溫室氣體排放增量的三分之二到四分之三將源自發展中國家。這一方面意味著未來全球減排潛力主要在發展中國家，另一方面意味著發展中國家必須參與到全球減排行動中來。因此，所謂氣候正義就是如何在所有國家之間公平地分配減排任務。與此不同，從氣候變化問題產生的原因與后果出發，發展中國家認為發達國家通過排放大量溫室氣體，在使自身得到發展的同時卻制造了氣候變化問題，發展中國家盡管排放較小，但卻足氣候變化的影響最大的受害者。據IPCC的第三次評估報告，即使《京都議定書》被充分執行，全球氣候變化的影響在未來幾十年內也將逐漸顯現。因為氣候變化的影響不僅與氣候變化的強度相關，而且與一個國家或地區對這一變化的適應能力相關。所以，對發展中國家來說，首要的不公平是氣候變化的影響所造成的負擔的分布不公問題。因此，對于發展中國家正在遭受以及將要遭受的一切氣候變化所造成的損失，發達國家應該予以補償。
　　
　　后京都時代南北關系的展望
　　
　　《京都議定書》為發達國家規定的第一承諾期僅為2008至2012年，發達國家的減排承諾僅占全球總排放量的19％，再加上這些國家大都未能實現減排承諾，因此當前的全球氣候機制對于大氣穩定的目標的作用可能微乎其微。此外，到目前為止，國際社會對2012年之后如何應對氣候變化尚未作出一項具有實質性意義的安排。然而，普遍認為，若要有效應對氣候變化，一項公平而有效的，為廣大的發達國家和發展中國家共同接受的制度安排是十分必要的。而這樣一項制度安排要為國際社會的成員所接受，首先要有公正性。公正是任何一項全球性的氣候協定成功的關鍵，既包括它能否建立，也包括它能否得到有效實施
　　然而，從目前的全球氣候治理的實踐來看，發達國家和發展中國家在氣候變化問題上顯然未能解決它們之間的分歧，究其根源在于國際關系的不平等。在第二次世界大戰前，這些在地域上大多位于南半球的亞非拉國家和地區多數是位于北半球的歐美發達國家的殖民地和半殖民地。二戰之后，它們雖然在政治上取得了獨立，但由于貧窮與落后，在經濟上依然處于對發達國家的依附地位。南北財富的鴻溝隨著經濟全球化的進一步發展愈益加深。因此，正是這種南北政治經濟關系的不平等構成了國際政治體系內各種矛盾和沖突的根源。由于溫室氣體的減排從近期看將對經濟發展產生重要影響，所以相當一部分發展中國家認為發達國家之所以致力于推動發展中國家參與減排，其背后的目的是通過減排阻止發展中國家的發展，以便繼續維持發達國家在國際政治經濟體系中的支配地位。根據國際能源署的統計，發達國家生產的三分之二的電力用于家庭和建筑等與居住有關的領域，相比之下，發展中國家中生產的四分之三的電力用于工業領域。這些工業生產對它們來說是脫離貧困及滿足基本生存的根本。因此，一些發展中國家認為，減緩氣候變化的努力決不應當使富裕的北方與貧窮的南方之間的差距進一步加大，決不允許用一個綠色的標簽將這一切合法化。
　　盡管氣候變化問題是個科學、經濟、政治問題，但它更是個倫理問題。古希臘哲學家亞里士多德認為，正義在于利益分配上的公平或成比例。如果一個人有了過多的利益，那么他的行為是不正義的；反之，如果一個人擁有的利益太少，那么他受到了不正義的對待。同樣的道理，雖然減緩氣候變化也同樣是發展中國家的利益，但在消除貧困、維持生存為它們當前最為緊迫的任務而發達國家的資金和技術援助又遲遲不能兌現的情況下，要求它們通過犧牲發展來為減緩氣候變化作出貢獻，這顯然是不公正的。
　　在當前南北關系嚴重不對稱的情況下，要走出氣候變化問題上的南北困境，最需要的是發達國家勇于承擔起自己的歷史責任，在自身做出實質性的減排的同時，向發展中國家提供它們早已允諾的資金援助和技術轉讓，幫助發展中國家減緩和適應氣候變化，把大氣保護問題與發展中國家關注的經濟發展、消除貧困問題結合起來。只有這樣，才能在南北之間消除分歧，凝聚共識，達成一項公正而有效的全球氣候安排，保護全人類的共有家園。
　　
　　(責任編輯：劉娟