印巴和平進程演變及前景

　　2009年9月27日，印度和巴基斯坦兩國外長在紐約聯(lián)一大期間舉行會晤。雙方在會談中強調要努力發(fā)展“睦鄰友好關系”，重申對話是解決兩國分歧的唯一途徑。印巴兩國外長紐約會晤是繼2009年6月和7月辛格總理分別會見扎爾達里總統(tǒng)和吉拉尼總理后，兩國領導人又一次高層互動，標志著印巴關系正逐步走出孟買襲擊案的陰影，全面對話進程恢復在望。
　　自2004年和平進程啟動以來，印巴兩國進行了五輪“全面對話”，取得了一些進展。但和平進程要在克什米爾爭端這一“核心”問題上有所突破，促使印巴關系真正轉型，可能還要相當長的時間。
　　印巴“和平對話”進程孕育于20世紀90年代后期。1997年6月，印巴兩國外交秘書經(jīng)過多輪磋商，商定兩國將就包括克什米爾問題在內(nèi)影響兩國關系的八大問題進行全面對話。但此后不久，兩國關系因核試驗和卡爾吉爾沖突陷入緊張，全面對話未能正式啟動。在經(jīng)歷了2001—2002年緊張的軍事對峙后，印巴兩國領導人都希望通過加強雙邊對話，改善雙邊關系，共同探討解決兩國分歧的思路和方法。2004年1月，瓦杰帕伊總理和穆沙拉夫總統(tǒng)在南盟峰會期間會晤，并就啟動印巴“全面對話”達成協(xié)議。同年6月，印巴兩國外秘在新德里進行首輪“全面對話”，宣告和平進程正式啟動。
　　印巴和平進程主要由“全面對話”和“混委會”兩個對話機制組成。印巴“全面對話”是兩國外交秘書級別的對話，主要討論解決影響雙邊關系的八大議題，即錫亞琴冰川問題、賽·克里克灣劃界、土伯爾引水工程、恐怖主義和毒品走私、經(jīng)濟和貿(mào)易合作、雙邊友好交流、和平與安全包括信任措施、查謨和克什米爾問題。在“全面對話”框架下，印巴兩國還定期舉行技術和專家級別會談，就包括核武器信任措施、常規(guī)武器信任措施、跨克什米爾實控線信任措施以及兩國海岸警衛(wèi)隊、禁毒署、鐵路、公路和民航管理部門的合作交流進行對話。
　　印巴“混合委員會”是兩國雙邊對話的另一個重要機制，創(chuàng)建于1983年，由兩國外長共同主持。混委會成立后因雙邊關系緊張，在1989年召開第三次會議后中斷。2005年10月，混委會在時隔16年后復會，兩國外長同意成立農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、科技、新聞、教育、信息技術和電信、環(huán)境、旅游8個工作小組，著重探討兩國合作的領域和途徑。另外，印巴兩國還就各自關押的囚犯和被抓漁民相關的人道主義待遇、領事探望、釋放遣返等司法合作等問題進行不定期的對話。
　　印巴和平進程自2004年啟動到2008年11月孟買恐怖襲擊案中斷，共進行了五輪全面對話，在解決影響印巴關系問題的思路上做了有益探索，在推動兩國交往方面達成了不少共識，其中以下幾個方面進展尤為突出：
　　第一，雙方確認和平對話進程“不可逆轉”。印巴自1947年分治以來，為解決包括克什米爾爭端在內(nèi)的所有懸而未決的問題，在不同層面進行了多種形式的對話，但都因各種因素的影響而未能持續(xù)。此次印巴和平對話進程啟動以來，印巴兩國政府分別在2004年和2008年出現(xiàn)了更替。但和平進程并未受兩國國內(nèi)政治的重大變化影響。2005年4月，穆沙拉夫總統(tǒng)應辛格總理邀請訪問印度，兩國領導人達成共識，宣布印巴和平進程已“不可逆轉”。2008年7月，巴新政府成立后兩個月，印巴就正式開始第五輪對話。5年來印巴發(fā)生了多起重大恐怖襲擊事件，雖然全面對話多次被迫中止，但不久雙方就恢復了對話進程。
　　第二，維持了在克什米爾地區(qū)實現(xiàn)停火的協(xié)議，跨克什米爾實控線的“信任措施建設”有進展。5年來，雙方達成的在克什米爾實控線兩側實現(xiàn)的停火協(xié)議沒有被破壞。雙方在跨越克什米爾實控線信任措施建設方面，特別說明涉及方便克什米爾民眾交往方面共識增多。雙方已經(jīng)向克區(qū)民眾發(fā)放多次往返“簽證”和簡化相關申請手續(xù)等方面達成多項協(xié)議，一定程度上打破了克什米爾地區(qū)實控線的阻隔。兩國同意開通和增加連接印控區(qū)和巴控區(qū)的公路客運，開通貨車運輸方面也有進展。雙方還就加強克什米爾地區(qū)貿(mào)易方式，包括相互免除關稅的商品清單進行了探討。
　　第三，兩國雙邊貿(mào)易額明顯提高，經(jīng)貿(mào)聯(lián)系進一步密切。5年來，兩國雙邊官方貿(mào)易從2003年的3.4億美元增加到2007年的20多億美元，增幅近5倍。2008年巴人民黨新政府上臺后，加大推動兩國經(jīng)貿(mào)關系力度，大幅向印度開放市場。巴方把從印度進口商品從1997年的591種增加到2008年的1938種，這實際上已基本解決了印方多次提出的“最惠國待遇”互惠問題。巴方還計劃從印度進口8000輛清潔燃氣公共汽車，邀請塔塔等三家印度公司投資巴能源領域，向印方所有進口商品開放港口、公路和鐵路運輸通道。
　　第四，反恐領域合作實現(xiàn)機制化并初顯成效。2006年9月，辛格總理和穆沙拉夫總統(tǒng)在哈瓦那會晤時達成協(xié)議，兩國建立聯(lián)合反恐合作機制，就加強相關的情報交流，聯(lián)合調查等展開合作，共同打擊恐怖主義。迄今為止，兩周就反恐問題已舉行了三次會晤，發(fā)揮了印巴關系“緩沖器”的作用。孟買恐怖襲擊發(fā)生后，兩國立即啟動了該機制。根據(jù)印方提供的證據(jù)，巴方已按照國內(nèi)司法程序開始對嫌犯進行調查和審判工作。
　　第五，兩國在一些重大的能源合作項目上有所突破。2005年2月，印巴兩國開始就修建耗資74億美元的伊朗一巴基斯坦一印度天然氣管道的相關安全問題進行談判。2008年6月，印巴兩國就該管道過境費等問題達成協(xié)議。印石油部長在會談后表示，印方全力支持修建這一天然氣輸氣管道；巴外長稱巴方將確保巴境內(nèi)管線在安全上“萬無一失”。巴方還同意印方要求，把該管道的控制裝置設在印巴邊境，而不是伊朗提出的伊巴邊境，以減少巴境內(nèi)的過境風險。2008年4月，印度和土庫曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦三國簽署了關于修建連接四國的天然管線框架協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，四國將投資76億美元，修建一條長1600公里的天然氣管道，每天輸氣量將達32立方英尺，預計2015年建成通氣。
　　第六，交通聯(lián)系逐步建立和加強，民間交流恢復和擴大。全面對話開始以來，連接兩國的公路和鐵路客運班次和貨運線路都有增加。民航航班從12個增加到28個，航線從1條增加到3條。兩國人文合作勢頭良好，巴方已宣布取消了實施30多年的禁止印度電影進入巴國內(nèi)的法令。目前印巴兩國民眾來往頻繁，僅巴方每年就有10多萬人到印度探親、訪友或經(jīng)商旅游。雙方還表示要盡快重建印度駐卡拉奇和巴基斯坦駐孟買的總領館，進一步方便兩國人員的往來。
　　克什米爾問題是印巴關系的晴雨表，也是印巴“全面對話”的核心議題之一。印巴和平進程啟動以來，兩國通過公開對話，密使外交的方式，就解決克什米爾問題的思路和框架進行了深入探討。種種跡象表明，印巴克什米爾對話盡管在官方層面未見進展，但通過秘密渠道的頻繁接觸，兩國立場已經(jīng)趨近。
　　2004年10月，巴基斯坦總統(tǒng)穆沙拉夫首先提出了解決克什米爾的新思路，表示巴方“愿意擱置聯(lián)合國關于克什米爾問題決議的要求，不再拘泥于全民公決”。穆沙拉夫提議雙方可“使該地區(qū)永久非軍事化并改變其地位，以確定其獨立還是由印巴共管或聯(lián)合國托管”。2005年9月，穆沙拉夫在美國訪問期間表示，印巴要解決克什米爾問題，也需要一個與中東和平“路線圖”計劃類似的“路線圖”。根據(jù)穆沙拉夫的表述，印巴之間可以分四步逐步促成在克什米爾問題上的和解：第一步是實現(xiàn)印巴兩國的對話；第二步是要求印度承認克什米爾問題是印巴兩國改善關系的核心；第三步是消除印、巴和克什米爾人民三方所不能接受的任何分歧；第四步是在三方之間達成互利的解決方案。
　　同年10月，巴基斯坦克什米爾和北部事務部長法伊薩爾·薩勒赫·哈亞特宣稱，巴基斯坦正在考慮接受解決克什米爾的三種方案：一是“共同管理”方案，即印巴對克什米爾共享主權；二是“有限主權”，其核心是查謨和克什米爾邦實現(xiàn)充分自治，該邦的防務、貨幣和外交事務由印巴兩國共同負責；三是“權力下放”方案。根據(jù)這一設想，克什米爾邦各地區(qū)地方政府將享有自治的權力。與此同時，克什米爾地區(qū)的政治派別也開始談論克什米爾的其他解決方法。印控克區(qū)反對派領導人法魯克就建議成立“克什米爾合眾國”，稱克什米爾地區(qū)各黨派應就此同印巴兩國政府進行談判。
　　2006年12月，穆沙拉夫在接受印度媒體采訪時表示，對克什米爾地區(qū)實行廣泛自治計劃也可以是解決兩國主權爭端的一條途徑。穆沙拉夫宣布，如果印度同意他提出的四點方案，巴基斯坦就準備放棄對克什米爾的主權要求。穆沙拉夫說，解決克什米爾爭端的四點建議是：(一)克什米爾現(xiàn)行分界線不變，但人員可以自由往來出入；(二)克什米爾建立自治政府或自治區(qū)，但不能獨立；(三)巴基斯坦和印度從克什米爾分階段撤軍；(四)印度、巴基斯坦和克什米爾派員在克什米爾建立監(jiān)督機制。
　　針對巴方建議表現(xiàn)的靈活態(tài)度和咄咄攻勢，印方一方面堅持原有立場，強調克什米爾是印度主權領土，不容進行談判，但同時也提出，印方將同克區(qū)反政府黨派進行對話，并逐步消減該地區(qū)的駐軍。2006年3月，印度總理辛格在阿姆利則發(fā)表講話，歡迎穆沙拉夫的建議富有“新意”。辛格表示，印方歡迎巴方以“開放”的態(tài)度探討改善兩國關系的方式，重申印方期待同巴方締結《和平、安全與友好條約》。2007年7月，辛格在查謨又稱，查謨和克什米爾將來可以變成印巴合作而不是沖突的“象征”。邊界不能再劃分，克什米爾地區(qū)不能再分割，但實控線可以變成和平的分界線，生活在兩側的人民可以和平相處，思想、貨物和人民可以“自由流動”。
　　印巴兩國媒體就兩國領導人的建議和特別是關于克什米爾問題的最終解決方案展開激烈辯論。他們普遍認為，在以下三個大原則方面兩國的立場正在逐步趨同，可能已經(jīng)達成某種共識：
　　第一，雙方都反對克什米爾的獨立。巴基斯坦稱認為克什米爾應該進行自我治理；印度聲稱可以接受克什米爾最大限度的自治。
　　第二，克什米爾印控和巴控兩個地區(qū)形成一種非正式的邦聯(lián)關系，兩個地區(qū)在名義上分屬印巴兩國，其安全由兩國軍隊共同維護。
　　第三，淡化克什米爾實際控制線的意義。由于印度不接受改變邊界(實際控制線)的做法，更不愿意按克什米爾宗教群體劃分次區(qū)域，巴基斯坦無法接受把實際控制線變成兩國在克什米爾的國際邊界的原則，雙方同意就共同管理克什米爾的原則做出機制安排。
　　印巴兩國就克什米爾問題解決方案已達成原則性協(xié)議的猜測，得到了巴基斯坦前外長卡蘇里的證實。2009年2月，卡蘇里在接受印度媒體采訪時透露，印度和巴基斯坦早在2006年通過秘密談判，就解決克什米爾問題的指導原則達成諒解。當時印巴兩國領導人的代表就相關問題達成了一份“非文件”。據(jù)卡蘇里稱，這份非文件“已經(jīng)進展到修改標點符號的程度”。其基本思路就是四步走：第一步是克什米爾非軍事化，第二步是把克什米爾劃分成區(qū)域，第三步是印巴兩國成立聯(lián)合委員會，對克什米爾實施共同管理，最后一步就是克什米爾地區(qū)實行自治。卡蘇里還透露，印巴兩國原定在2006年印度總理辛格訪問巴基斯坦時達成協(xié)議，但因印巴各自國內(nèi)政治原因而未能繼續(xù)下去。
　　印巴全面對話進程得以維持并取得一定進展，有其深刻的內(nèi)外背景。
　　第一，南亞地緣戰(zhàn)略格局近年來發(fā)生了重大變化，印巴無法承受長期緊張對峙帶來的嚴重后果。自1998年5月印巴相繼核試驗后，印巴之間出現(xiàn)了“恐怖平衡”。巴基斯坦核能力的獲得在一定程度上緩解了長期存在的生存危機感，改變了南亞地區(qū)印巴力量失衡的格局。經(jīng)過1999年卡爾吉爾沖突和2001--2002年的軍事對峙后，印巴兩國都充分認識到軍事對抗的局限性和可能帶來的嚴重后果。軍事手段解決兩國分歧這一選項雖然基本被排除，但印巴兩國的和平并沒有到來。“9·11”后，印巴兩國都希望能借助國際和地區(qū)形勢的變化，通過改善雙邊關系謀求相對有利的處境。
　　第二，60多年的對抗促使印巴兩國對各自的政策進行反恩，在如何處理雙邊關系和解決分歧方面有了新的思路。印度近年來崛起勢頭強勁，國際影響力和地位不斷提高。印度社會各界越來越認識到，一個動蕩的巴基斯坦肯定會繼續(xù)奉行敵視印度的政策，從根本上損害甚至危及印度安全。印巴實現(xiàn)和解，幫助巴基斯坦成為一個溫和、現(xiàn)代的伊斯蘭國家，才是印度對巴政策的最終目標。為此，印度應加強同巴基斯坦的對話與接觸，綜合運用政治、經(jīng)濟、文化等實力，爭取國際社會的幫助，共同推動巴基斯坦實現(xiàn)成功轉型。
　　巴基斯坦也感到了“9·11”后國際和地區(qū)形勢變化帶來的壓力。巴對印政策，特別是克什米爾問題成為巴各界辯論的熱點。其中不少人認為，聯(lián)合國相關決議雖然明文規(guī)定克什米爾爭端中的自決問題，但支持克什米爾民眾通過武裝斗爭來實現(xiàn)自決的政策，在國際政治中越來越困難。印度已成功地把克什米爾武裝組織同伊斯蘭極端主義和恐怖主義“掛卜了鉤”，克什米爾問題應尋求政治解決方案。
　　第三，克什米爾地區(qū)形勢的變化也在一定程度上推動了印巴相繼調整對各自控制區(qū)的政策。其中印控克什米爾地區(qū)近兩次邦議會選舉，對印巴兩國重新認識克什米爾政治社會生態(tài)變化有重要意義。對印度而言，在2002年和2008年的邦議會選舉中，一方面是長期執(zhí)政的克什米爾國民大會政權失而復得表明，克什米爾民眾最關注的問題還是經(jīng)濟社會發(fā)展等民生問題。同時，該區(qū)選民不顧武裝分離組織的抵制、恐嚇和威脅，積極投票，被視為在一定程度上是印度政府積極開展同克什米爾各政治派別對話，有助于建立信任，實現(xiàn)良政。近來，印中央政府還提出，將逐步轉變抓扎在克區(qū)軍隊的職能，使警察部隊更多地擔當起“反恐”任務。
　　印控克什米爾地區(qū)政治生態(tài)的變化促使巴方開始加快對巴控克什米爾地區(qū)政策的調整。2009年8月底，巴基斯坦內(nèi)閣通過決定，對北部地區(qū)(即吉爾吉特和巴爾提斯坦)進行政治改革。這是巴基斯坦尋求解決其控制地區(qū)面臨一系列司法和憲法困境的一個重大舉措，目的就是為了理順巴控克什米爾地區(qū)同巴基斯坦聯(lián)邦政府的關系，其效果特別是對克什米爾問題的影響值得密切關注。
　　第四。隨著西方特別是美國在南亞存在的加強，印巴兩國對話的壓力驟增。“9·11”后，南亞成為美國反恐的主戰(zhàn)場，巴基斯坦是美國阿富汗戰(zhàn)爭的“前線國家”。維護南亞地區(qū)穩(wěn)定，防止“基地”組織卷土重來事關美國重大的戰(zhàn)略安全利益。印度雖然歷來反對第三方插手南亞事務，特別是介入克什米爾問題，但也充分意識到無法回避國際社會對印巴關系的“關注”。從巴方看，國際社會雖然關注克什米爾問題，但并不支持巴通過武力改變現(xiàn)狀。奧巴馬上臺后，雖然照顧到印方關切，沒有公開把調解印巴關系列入其阿富汗一巴基斯坦特使霍爾布魯克大使的職責范圍，但一直勸說印巴兩國應開展全面對話，通過談判解決雙方所有的問題。2008年孟買襲擊案發(fā)生后，美國一方面強烈譴責這一恐怖事件，另一方面要求雙方都要保持冷靜，認為巴方應“令人信服”地滿足印方在恐怖主義問題的關切，采取切實行動打擊涉嫌的人員和組織。同時，奧巴馬還親自出馬，在接受巴方媒體采訪時呼吁要求印度恢復同巴對話。可以說，這次印巴高層恢復交往，就是美國施壓的結果。
　　印巴和平進程五年確實給兩國關系帶來一些新的變化，使雙邊關系在一定程度上初步具備了一定的抗沖擊能力。2009年7月雙方簽署的《沙姆沙伊赫聯(lián)合公報》也表明，雙方仍將堅持對話解決分歧，逐步增加互信這一原則，不斷推動雙邊關系的改善和發(fā)展。但是，五年的對話進程并未在解決兩國關系中結構性矛盾方面有任何突破性進展，雙方在落實已達成的共識方面仍面臨許多困難和挑戰(zhàn)。
　　印巴對話進程并未取代對抗思維，兩國在戰(zhàn)略上仍視對方為對手。盡管兩國感到無法承受核沖突的風險，但印度并未放棄通過軍事手段逼迫巴基斯坦就范的政策。印軍方推出“冷啟動”戰(zhàn)略，堅持保持對巴常規(guī)軍事優(yōu)勢，特別是快速、精確打擊能力。不少印度戰(zhàn)略家甚至提出應利用巴目前的困難處境，采取更“主動”策略，打擊巴基斯坦。這就是近年來印巴在阿富汗和俾路支問題上矛盾愈演愈烈的背景。也有印方分析家提出，印把“強制外交”作為“聰明外交”的目的，是試圖通過同民選政府對話，削弱巴軍方影響，改變其在巴安全事務上的主導地位，
　　對巴方而言，印方的言行證實了巴方一直懷疑的一個陰謀：印度正在聯(lián)合美國和以色列情報部門搞亂巴基斯坦。為此，巴方對印在阿富汗不斷增加的影響強烈反應，巴外長專門提出希望印方予以澄清。印巴在阿富汗矛盾也引發(fā)了駐阿美軍的關注，稱印度在阿富汗的存在可能會引起巴方的反制，“加劇”地區(qū)緊張形勢。
　　印巴對和平進程的前提和終極目標有不同的認知。印度希望通過對話逐步找到解決包括克什米爾問題在內(nèi)的方案，而巴方認為對話就是要解決克什米爾問題。印方認為和平進程是一個漸進和漫長的過程，建立信任措施十分重要。但巴方感到對話應該有緊迫性，必須有明顯進展，否則該進程勢必難以維持。隨著和平進程的推進，巴方已經(jīng)開始表示不滿。不少巴方人士認為，印巴和平進程是巴方一個讓步妥協(xié)的進程，對真正影響兩國關系問題并無實質性進展。建立信任是手段，而不是目的。盡管印巴全面對話氣氛較好，但如果無實質性內(nèi)容，不利于印巴關系發(fā)展。
　　印巴對話中達成的許多共識，特別是關于解決克什米爾問題的共識，在實際落實中將遇到重重困難。在克什米爾區(qū)域劃分問題上，即自治的區(qū)域是否包含查謨、拉達克、北部地區(qū)，印巴協(xié)調機構如何組建，以及克什米爾代表權、非軍事化、安全等具體問題上，兩國認知差別還很大。而且對于巴基斯坦來說，克什米爾談判的主要目標是改變克什米爾現(xiàn)狀，在談判中有一定的靈活性。對印度來說，相關共識的落實涉及到印度憲法相關規(guī)定。不少印度人擔心，如果為克什米爾修改憲法，可能會對打擊國內(nèi)其他分離勢力產(chǎn)生不利影響。
　　印巴對話歷來有“聾子對話”之稱，很難有實質性進展或突破。但是人們還是對此次和平進程保有強烈的期待，希望印巴雙方能順應當前形勢，正視相互存在，尊重各自關切，平等相待。相信印巴兩國在國際社會的支持和鼓勵下，最終能夠找到雙方都能接受、公平合理的方法，解決包括克什米爾問題在內(nèi)兩國所有懸而未決問題，共同構建一個正常的雙邊關系。這不僅是對印巴兩國領導人智慧和勇氣的考驗，更需要兩國社會各界包括廣大民眾的共同努