試論從政府宏觀角度加強我國旅游行業協會建設的策略

　　建立旅游行業協會是市場經濟不斷發展和完善的必然產物。相對于發達國家而言，我國旅游行業協會起步較晚，在其運作和發展過程中存在著諸多問題。究其原因，一方面在于我國市場經濟發展程度不高，另一方面是因為我國政府管理體制不夠完善，政府沒有進行適當放權，行業協會對于政府的依賴性仍然較強。針對這一情況，本文從政府宏觀角度提出了加強我國旅游行業協會發展的各項制度保障，主要體現在建立以旅游企業為主導的旅游行業協會、擴大旅游行業協會的行業管理職能和完善旅游行業協會的法律制度等三個方面。
　　
　　一、政府適當放權，建立以旅游企業為主導的旅游行業協會
　　
　　中國行業協會的生成是政府自上而下管理模式的產物，這種模式使得行業協會的地位和職權均取決于政府主動讓渡，再加上長期集權文化導致的社會自治傳統的缺乏，使得行業協會與政府的關系問題成為影響中國行業協會發展的最重要因素。一方面。我國旅游企業最大的特點是“小、散、弱、差”，企業信用不高，甚至很多旅游企業通過欺騙或生產假冒產品來獲取利潤，在這種情況下，旅游企業本身沒有加入旅游行業協會的積極性；另一方面。面對激烈的國際競爭環境，我國需要迫切加快旅游行業協會發展與目前國內旅游市場秩序混亂這一矛盾短時間之內無法調和，以上兩點說明，英美發達國家通過市場力量自發生成旅游行業協會的模式不適合我國，我國旅游行業協會的發展應當是把現在以政府為主導的旅游行業協會改造成為以大旅游企業為主導，中小企業積極參與，政府發揮宏觀調控作用的旅游行業協會發展模式。
　　
　　(一)加大旅游行業協會在企業間的宣傳力度
　　由于我國行業協會不是企業自發形成，企業目前對行業協會存在很多的錯誤認識。有的企業認為行業協會不過是政府的一個部門，是幫政府來管理企業的：或者認為行業協會的作用不大，不過是政府精簡機構、下放人員的地方。還有的企業對行業協會的認識停留在行會的階段，要求行業協會出面來統一價格、限制產量，而一旦行業協會由于法律的原因無法做到，企業就認為是行業協會無能。面對這些認識的偏差，政府可以采取多種方式來宣傳行業協會，例如舉辦大型研討會，在一些重要的、全國性的刊物上詳細介紹國外行業協會的作為，在一些重要的政府會議上強調行業協會的作用等。
　　
　　(二)引導企業建立旅游行業協會
　　即使許多企業有聯合起來辦協會的愿望，但目前完全由企業自發組織起來并取得成功的協會很少。主要原因在于：行業協會的發起人必須具有相當的號召力，而在很多情況下，一個行業中可能有數目眾多的企業存在，但并沒有哪一個企業占有支配性地位或對整個行業的發展有舉足輕重的作用，這樣就很難出現一個對所有企業都有號召力的角色。同時，由于中國長期實行計劃經濟，官本位的思想影響還在，很多情況下，政府的號召力遠遠大于其他企業領導人。所以，可以由政府出面將有關的旅游企業召集起來，討論組建行業協會的問題，但政府的作用僅限于召集，至于是否成立、如何運作則由企業決定。
　　
　　(三)營造公平競爭和健康發展的外部環境
　　現有體制內形成的旅游行業協會大多都和政府有著千絲萬縷的聯系：經費主要來自政府撥款，工作人員多由政府官員兼職等。這種行業協會對政府的依賴產生了三個問題：一是這些行業協會依靠政府過著衣食無憂的生活，因而缺乏為企業服務的動力，二是由于在經費和人員配置上都由政府承擔，這些行業協會往往不能真正代表企業來和政府打交道。這種與政府的特殊關系，使得它們在和社會自主組建的同類行業協會的競爭中處于優勢，甚至會利用它們和政府的關系阻礙其他行業協會的建立。同時，由于這種關系，政府往往利用行業協會去做一些自己不敢直接去做的、違規的事情。例如：政府部門不能濫收費，就讓下屬的行業協會出面去收；政府官員出國限制嚴格，就讓行業協會組織出國活動，政府官員免費參加。這些行為直接損害了行業協會的形象。針對以上情況，政府應盡快改革這些行業協會，讓它們和有關的政府部門脫鉤，從而營造出公平競爭和健康發展的外部環境。
　　
　　二、擴大旅游行業協會的行業管理職能
　　
　　中國各級旅游行業協會是在政府主導下成立的，官方色彩濃厚，實質上為政府的附屬機構，主要履行行業調研與政策宣傳、政府與企業間的聯系與協調等職能，這樣的協會很難對企業產生吸引力。相比之下，西方的行業協會則代替政府履行著一部分行業管理的職能，中國旅游行業協會必須加快市場化的改革步伐，使之成為政府宏觀管理和企業微觀運營管理的中介工具，以減少“市場失靈”和“政府失靈”。所以，有必要擴大目前旅游行業協會的職能，這些職能主要包括：
　　
　　(一)資格證考試和培訓
　　資格證作為從業的門檻制度，是保證服務質量與水平的重要途徑，也是促進整個行業更好、更規范發展的重要保障。目前，旅游行業內部的資格證考試主要集中在導游員資格考試旅行社經理資格考試、餐飲經理人資格考試等方面。這些考試的指導、管理、頒證均由省級旅游行政部門負責，考試與培訓的組織則由各省市旅游培訓中心負責。各省市旅游培訓中心是按照政事分離的原則，根據《國務院關于機構設置的通知》(國發[1998]5號)中考試與培訓職能由事業單位承擔的明確要求，專為培訓與考試而建立起來的下屬事業單位。職能擴大后。考試和培訓的職能剝離給協會，可以很好地發揮協會的人才優勢，并體現協會本來就具有的培訓等服務會員的基本職能。
　　
　　(二)旅游質量保證金管理
　　旅游質量保證金制度是政府針對旅行社經營特點，運用經濟手段提高旅行社行業的起點素質，監督旅游業務。強化旅行社對服務質量的監督管理。保障旅游者合法權益的重要制度。美國和一些歐洲國家都通過旅游協會負責制定和管理類似制度。在我國，這項制度還主要由政府相關主管部門負責。為了更加符合國際慣例和適應我國實際需求，我們應將這一職能逐步從政府手中下放到旅游協會手中。一方面，由于質量保證金的收取、儲蓄、賠償、補足、退還等微觀運行環節煩瑣，由旅游行政部門負責管理容易使行業管理陷入事務管理之中，以及可能產生政府對企業微觀經濟行為的介入；另一方面，旅游質量保證金通過企業抵押賠償的方式來約束企業的行為與旅游行業協會內部約束和行業自律的職能具有內在耦合性。因此。可以將質量保證金的管理交給協會運作。由旅游協會管理質保金，可將質保金利息作為收取會費的渠道，還可擴大質保金用途，用于協調旅游企業內部矛盾。
　　
　　(三)旅游標準化工作的參與
　　各行業都應有合理運作的標準化程序。我國標準化工作是自上而下的政府主導模式，包括標準的總體規劃，各項標準的立項、調研、起草、頒布、實施、檢查與復核等。這一龐大的系統工程，全過程都由政府負責。截至2006年6月，我國已頒布和即將頒布以及已立項的國家或旅游行業標準共計35項，內容范圍涵蓋了旅游業的多個要素，但從近幾年的實施情況看，由于標準由政府單方提出，缺乏與市場和企業的結合，無法調動企業積極性，政府只能通過行政手段強力推動。其中，只有飯店星級評定和景區等級評定取得了一定實效，其他大部分標準基本上束之高閣。相比較，德、法等歐美國家的旅游標準化工作是自下而上依靠市場需求推動，由協會或企業發起，把企業形成共識的問題向標準化協會申請立項，最終上升為行業標準或國家標準，企業自覺實施，由民間機構測試或認證，最后向社會公布結果，實現行業監督和社會監督。政府不制定標準，但推動標準化工作，有時向協會下達任務，委托其制定。借鑒發達國家的做法，我國對行業標準化工作從體制到編制程序都應進行改革，以便真正發揮協會的作用。
　　
　　三、完善旅游行業協會的法律制度
　　
　　我國正處于從計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，政府在旅游行業協會的發展中應當起到引導、支持和規范的作用，更重要的是在旅游行業協會發展不成熟時期，政府應通過立法的形式，盡快制定行業協會的專門性法律、法規來培育旅游行業協會的發展。當然。由于旅游行業協會只是眾多行業協會中的一種，因此，政府可以從總體立法角度加快各種行業協會的發展，這樣，旅游行業協會自然也就能發展起來。
　　首先，政府應出臺相關法律，促進旅游行業協會的發展。一方面。針對我國旅游業快速發展的大環境，政府應盡快出臺完備的《旅游法》，突出旅游行業作為第三產業龍頭的特點：另一方面，單一的協會章程是不完備的，旅游協會之間缺乏溝通和聯系，影響了整個旅游行業的協調和發展。因此，政府應盡快制定協會法或者社團法，從法律上明確協會的組織、職能、任務和經費來源等內容，從而促進協會發揮中介組織作用。
　　其次，從制度上，政府應改革現行的雙重管理體制，構建新的行業協會管理制度，即改革目前行業協會業務主管部門多頭管理的規定，確定行業協會業務主管部門為國家商務部或地方各級商務局：取消行業協會設立時必須掛靠一個業務主管部門(例如旅游局)的規定：改革業務主管部門前置審查批準制度，改事前審查批準制為事后監督制，實行登記備案制度。此外，政府還應建立完善的行政管制和司法管制制度，建立健全監督與評估體系。
　　再次，各地區應加強立法工作，規范行業協會自身的管理體制，通過立法明確協會的地位、功能、權力和義務。以上海市為例，為推動上海市行業協會的發展，上海市人民政府于2002年頒布了行政規章《關于本市促進行業協會發展的指導意見》和《上海市行業協會暫行辦法》，2002年10月31日上海市出臺了地方性法規《上海市促進行業協會發展規定》，明確規定了行業協會的各項職責、權力、義務，以及加人行業協會的條件，解決了協會工作人員的社會保障問題，這些措施反映了在市場經濟尚未成熟、社會尚未擁有自組織能力條件下政府對行業協會的支持、培育和規范作