地方債面臨兩難

與地方政府變相融資風險的擴大相比，地方債券開閘的風險同樣不可小覷。最新的動向顯示，地方融資平臺這一富有中國特色的財政現象還將繼續存在下去

眼看著，“陽光財政”就要到離我們觸手可及的距離了，但遺憾的是，我們似乎并沒有準備好。

1月19日，國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出，“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。到2月底，即有消息稱地方政府融資平臺的高風險使得有關部門無法再坐視不理，財政部正在牽頭制定一份旨在規范地方政府融資平臺的文件。該消息言之鑿鑿稱:“很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的‘擔保函’無效。”

但3月中旬“兩會”閉幕后，又有財政部人士透露，原定于3月底出臺的《關于規范地方及其融資平臺公司的舉債和擔保承諾行為有關問題的通知》，“由于分歧很大，或將延后發布”。

據悉，該《通知》內容涵蓋整頓地方融資平臺，控制地方政府負債總量，規范其融資擔保，允許省級政府發行地方債券，設定合理的地方政府負債率水平等內容，焦點是地方融資平臺的存廢問題，評論分析到，通知“體現了政府‘關閉后門(變相融資)、開啟前門(發行債券)’的意圖”。但“或將延后發布”，則意味著地方融資平臺這一富有中國特色的財政現象還將繼續存在下去。

“后門”風險積聚

地方政府憑借融資平臺的“后門”，規避不能舉債的法律限制，改頭換面進行政策性融資，這一普遍性做法的一個后果是“隱性債務”日積月累達到天量，從下面的4組數字可窺一斑:中國人民銀行的數據顯示，截至2009年6月，全國總共有3800多家政府投融資平臺，管理總資產約8萬億元，負債高達5.26萬億元，平均資產負債率約為60%;交通銀行金融研究中心的一份報告則顯示，地方政府投融資平臺的資產負債比例有的已經高達80%以上;根據財政部財政科學研究所所長賈康的估算，目前我國地方投融資平臺負債已經超過6萬億元，其中地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%;此前還有媒體援引匿名監管機構的消息稱，中國地方政府的債務總額已超過8萬億元，其中7萬億元來自銀行貸款。

“按權力和計劃來配置資源，這不是市場化的方向。這是對改革的回潮，說重一點，是復辟。我們的政府還是一個生產建設型政府，從面對危機的反應可見其對自身身份的認知。”中國經濟體制改革研究會公共政策研究所副所長、北京大學經濟學院教授夏業良對《商務周刊》說，地方投融資平臺盡管對推動地方發展、保證各級政府投資項目的實施起到了巨大作用，但更值得關注的是政府對經濟活動過度參與的行動邏輯。

地方政府建立投融資平臺為市政基礎設施融資的情況由來已久。我國《預算法》明確規定，除國務院特批以外，不允許地方政府舉債。1994年實施分稅制改革后，全國財政收入向中央政府集中，地方政府的財權與事權的偏離度逐漸加大，一些城市政府“遇見紅燈繞著走”，嘗試以投融資平臺模式繞過不能發債的政策限制。具體做法基本是政府通過劃撥土地、股權、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達到融資標準的公司，再輔之以財政補貼作為還款的承諾，以達到獲得來自各種渠道資金的目的，然后把這些資金用于基礎設施建設、交通、電力、化工、機械等大規模投資。

這種政府融資模式一經出現并證明有效，即向全國各地迅速擴散，尤其自2008年11月我國為應對金融危機實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策之后。2009年3月央行與銀監會聯合下發《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，更被地方政府視為對地方投融資平臺的鼓勵，面向地方政府的發貸銀行不僅是國家開發銀行，還遍及各家商業銀行。

蔓延帶來風險越來越大的另一個跡象是，投融資平臺過去主要存在于“有條件的”省一級，根據全國政協委員徐曉蘭3月4日對媒體透露的數字，目前70%以上的投融資平臺已經是縣區級平臺公司，去年一年全國就有3000多家地方投融資平臺成立。安徽省財政廳一位人士透露，去年他在安徽省某市擔任常務副市長期間看到，各縣市“瘋了似的”建立投融資公司，“也不管還不還得上”。

“前門”小心開啟

在北京大學中國經濟研究中心教授姚洋看來，當前最應該做的就是轉制或者關掉政府融資公司，因為在社會分化顯著的今天，政府介入商業，利益集團很可能乘虛而入。“剛把市場建立起來，就去搞政府公司，政府又回到參與者角色，結果又是所謂幾千個公司在競爭。”姚洋警告說:“政府深度參與經濟后果是嚴重的，擠出民營資本，腐蝕政府，這些公司頭幾年也許不容易做壞，以后就不好說了，壞賬出來，又要從頭再來。最后中國可能要走錯路，1990年代以來的改革也可能落空。”

不僅是學者，經過2009年上半年平臺數量和信貸金額的驚人增長，負有監管職責的相關部委也清楚意識到地方投融資平臺的潛在風險。中國銀監會2009年7月底發布了《固定資產貸款管理暫行辦法》與《項目融資業務指引》，要求嚴格防范項目融資風險。河北省財政廳廳長齊守印告訴《商務周刊》，去年9月份，銀監會主席劉明康特地給各省省長寫信，提醒各地方切實防范投融資平臺的還款來源、貸款期限等方面的風險問題。2009年10月21日，國務院總理溫家寶部署第四季度重點工作時也指出，“要規范地方政府及其平臺公司的舉債和擔保承諾行為”。

名目繁多的地方隱性債務也為中央與地方、政府與公眾之間的信息不對稱提供了空間，使得宏觀決策難度加大。地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時難以把握地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況，造成債務管理非常混亂。而且目前由于各大部委對地方融資平臺的理解和界定各有不同，有關部門對地方債務風險只能估算，難以摸底。比如銀監會的統計口徑比較大，跟政府有關系的平臺公司債務都統計在內;財政部更關注的是直接導致政府償還的融資平臺債務，剔除了由項目現金收益來償還的地方債務。統計數據的不確定性還在于地方政府在填報地方財政報表時有很大的靈活度。河北省財政廳廳長齊守印告訴《商務周刊》:“中央部委的統計數據來源于各省上報，一個項目有的省說，有的省不說。”據悉，審計署已決定2010年對全國各地地方政府債務做一次“全面摸底”。

近年來，賈康、國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧等學者先后提出，地方債務問題的治本之策，是允許地方以稅收權與稅收收入或收益項目的現金流和收益為擔保，發行債券、合理舉債，從而實現地方債務的透明化、陽光化。在這樣的背景下，地方政府融資的“前門”——地方債券提上了議事日程。2009年2月17日，全國人大發布的《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》中正式提及了地方政府債券，隔天財政部即下發了《2009年地方政府債券預算管理辦法》，地方債開始進入發行實施階段。去年還陸續下發了一系列《通知》、《方法》、《辦法》等制度文件，對債券的發行方式、使用范圍、監督管理等工作做出了明確的規定。

發行地方債券的嘗試一直在小心翼翼的穩步推進。經過2009年3月份新疆、安徽兩只地方債的投放后，2009年第二、三季度集中發行了一大半額度，截止2009年9月4日，財政部代理發行的2000億元地方政府債券的任務全部完成，采用的是銀行間市場國債承銷團招標的方式，持債主體主要為商業銀行，市場頻頻破發自在情理中。

今年“兩會”上，多位人大代表、政協委員對地方債券募集的資金在應對金融危機、拉動投資消費方面發揮的作用表示滿意。賈康也對地方債券的未來態度樂觀，“雖然2000億元的規模很小，但地方債的登堂入室，預示著探索地方融資‘陽光化’這個目標已經很明確了”。消息稱，根據去年各地方政府的使用情況，中央對地方債券的分配額度、債券期限做了調整，今年繼續發行2000億元地方政府債券以彌補地方預算收支差。

開閘的風險

就在各方認為地方債券將作為一種成功的改革經驗而獲得大面積推廣，地方融資平臺將壽終正寢，“陽光財政”指日可待時，兩會之后的《通知》緩行告訴人們，這一天的到來還需等待。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希將去年地方債券的實踐解讀為:為了防范由于法理基礎和相關配套制度不到位而發行地方政府債券所引起的信用風險和公共風險，中央政府妥協為由財政部代發地方政府債券，即地方債券的發債主體不是地方政府，發多少、怎么用等都需要中央政府來規定。

中央政府對于地方債券制度性原則的謹慎，源于中國的財政分權在制度供給失衡的環境中的風險意識。1994年的分稅制改革加強了中央財政的調控能力，但由此產生的一個矛盾是收入的層層上繳和支出責任的層層下壓，事權增加又未獲得足夠的預算內收入資源，導致地方政府的“預算約束軟化”，地方政府千方百計大量增加預算外收入，且“不負責任”的借債。

地方政府對預算外收入的依賴決定了要廢除其融資平臺的難度何在。眾所周知，這類收入主要來源是土地，目前我國部分城市土地出讓收入占地方政府總收入的30%—50%，國土資源部發布的數據是，2009年全國土地出讓收入達到1.59萬億元，這些錢大多由市級政府及其所屬的城市投資平臺獲得。

一方面是如此龐大的地方財政需求，另一方面，地方債券顯然無法及時彌補空白，更何況開閘地方債券的風險同樣不可小覷。由于中央和地方的委托代理鏈條過長，已經導致許多地方縣鄉財政的困境，在現行行政體制下，下級政府的一切債務實質上是上級政府的“或有債務”，上級政府承擔著替下級政府清償債務的潛在義務，最后中央銀行將成為地方債務的“最后還款人”。這種情況下如果放開地方發債，就要冒擴大寅吃卯糧的道德風險。

在劉尚希看來，這種兩難境地是制度改革滯后于經濟發展所致，“如果允許地方實行赤字政策，很可能導致地方政府盲目發債，強化政府配置資源的能力，進而提高政府配置資源的份額，擠壓市場配置資源的空間”。

在他看來，目前地方政府發行債券是否可以放行，其實涉及的是政府的職能如何定位的問題。因此他贊同中央政府的謹慎態度。“在目前信用評級制度和監管體制不完善的情況下，在未理清思路和搭建相應的體制框架之前，不能輕言放開地方政府債券。”他說，“最需要改變的，是財稅體制。”