中國農村金融改革中的問題研究

[摘要]在回顧我國農村金融體制改革歷程的基礎上，對農村金融改革中出現的問題進行分析，試圖為今后經濟較發達地區和基礎薄弱地區的農村金融改革提供一些思路。

[關鍵詞] 農村金融改革;信貸補貼;非正規金融

[中圖分類號] F830.6[文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)08-0089-03

[收稿日期]2010-03-30

[作者簡介]張艷芳(1982-)，女，江西人，中國社會科學院研究生院博士研究生，研究方向為技術創新。

農村金融在促進農業和農村經濟發展中發揮著不可替代的作用。改革開放以來，我國形成了以農村信用社為主體，中國農業銀行、中國農業發展銀行和郵政儲蓄共同發展，以民間借貸為補充的農村金融體系。但是，我國農村金融在促進農村經濟中的作用并不理想，基本上可以說是“機構不足加機構，補貼不足加補貼，監管不足改監管”的修補式發展模式。

一、我國農村金融體制改革歷程

自1979年以來，我國的金融改革劃分為以下四個階段①:

1.第一階段(1978年~1993年):恢復調整和全面改革階段

1978年12月，中共十一屆三中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》明確提出，“恢復中國農業銀行，大力發展農村信貸事業。”1972年2月，國務院發出《關于恢復中國農業銀行的通知》，中國農業銀行從當時大一統的“中國人民銀行”獨立出來，開始專門承擔農村信貸業務。它的主要任務是:統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用合作社，發展農村金融事業。

1982年，國務院頒發的《當前農村經濟政策的若干問題》規定:農村信用合作社應該堅持合作金融組織的性質。1984年，國務院批轉了中國農業銀行《關于改革信用社管理體制》的報告，提出把農村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在遵守國家金融政策和接受農業銀行領導、監督的前提下，獨立自主地開展存貸業務。

1986年4月，根據國務院的指示，郵電部和中國人民銀行聯合發文，郵政儲蓄正是在全國開辦存款業務。開始時郵政儲蓄的存款采取繳存人民銀行并收取手續費的辦法，1989年起改為轉存中國人民銀行并收取存款利息，郵政儲蓄由代辦轉為自辦。

在這一階段，中央放開了對民間信貸的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，并允許多種融資方式(股票、債券、票據貼現)并存，多種金融組織、多種信用形式在這一時期開始出現并得到不同程度的發展，涌現了一些農業企業的財務公司、鄉鎮金融服務機構以及多種形式的合作基金會。中央對民間信用的肯定，集中表現在中央對待農村合作基金會的政策上。中國農業銀行當時為支持農村合作基金會的發展，要求各地農業銀行和信用社對農村合作經濟組織內部融資活動不要干預，并通過信貸業務給予引導。

2.第二階段(1993年~1996年):農村金融體系完善階段

這一階段的農村金融市場，是三足鼎立局面形成的時期。1993年12月，國務院《關于金融體制改革的決定》要求，通過改革逐步建立由中國人民銀行統一監督和管理的，中國農業發展銀行、中國農業銀行和農村合作金融組織密切配合、協調發展的農村金融體系。

1994年4月，國務院發出《關于組建中國農業發展銀行的通知》以及《關于組建中國農業發展銀行省級分行有關問題的通知》，國有農業政策性銀行——中國農業發展銀行及其分支機構開始組建，其主要任務是:按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融服務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。

對于農村信用社，中央繼續強調商業化改革，計劃在1994年基本完成縣聯社的組建工作，1995年大量組建農村信用合作銀行，但實際執行遠落后于規劃。

1996年，國務院發出《關于農村金融體制改革的決定》，要求建立和完善以合作經營為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系。按照這一決定，農業發展銀行增設了省級以下分支機構，農村信用社也與農業銀行脫離了行政隸屬關系。

在這一階段，三足鼎立的局面初步形成，我國金融改革的方向也就此確立。

3.第三階段(1997年~2004年):重點改革農村信用社階段

1997年中央金融工作會議確定了“各國有商業銀行收縮縣(及以下)機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展”的基本策略，把農村金融體制改革的重點確定為農村信用合作社改革。此后，包括農業銀行在內的國有商業銀行處于獲取利潤和降低風險的考慮，開始大規模撤離農村。留在縣和縣以下的少量分支機構主要以吸收存款為主，從農村吸收的資金更多地投向回報率更高的非農產業和地區。

1998年4月，國務院決定深化糧食流通體制改革，縮減了農業發展銀行的業務范圍，將其原有承擔的提供扶貧貼息、農副業綜合開發等非糧棉油企業貸款劃回農業銀行。同年11月，又將農業發展銀行承擔的糧棉加工、附營企業貸款劃轉到農業銀行。農業發展銀行的貸款業務只剩下單一的糧棉油儲備、收購、調銷等純政策性貸款。

這一階段的農村金融市場中，國有商業銀行淡出，中國農業發展銀行受到較大限制，農村合作基金會全部撤并，郵政儲蓄僅開展存款業務，剩下的農村信用社逐漸成正規農村金融體系中的“主力軍”。

1999年以來，我國積極探索農村信用社管理模式，進一步完善其管理體制。為促進農村金融創新，1999年7月和2000年1月，中國人民銀行分別頒布了《農村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》和《農村信用社農戶聯保貸款管理指導意見》，推動農村信用社開展小額信貸的業務。

2000年7月，新一輪的農村信用社改革首先從江蘇開始試點，在常熟、江陰和張家港三個縣級市組建了農村商業銀行，并在縣(市)聯社入股基礎上，組建了江蘇省聯社。

以2002年3月中發布的《關于進一步加強金融監管，深化金融企業改革，促進金融業健康發展的若干意見》和2003年1月中發布的《關于做好農業和農村工作的意見》為先導，2003年6月，國務院下發“國發[2003]15號文件”，即《深化農村信用社改革試點實施方案》，這標志著新一輪農村信用社改革開始在8省(市)進行試點。此次改革還設計了花錢買機制的“正向激勵機制”，為此中央銀行發行專項再貸款和專項票據，來分步驟地置換各地農村信用社的不良貸款。此后，各試點省農村信用社“省聯社”相繼成立，新的農村商業銀行和農村合作銀行也在各省成立。

2004年6月，國務院辦公廳轉發《銀監會、人民銀行關于明確對農村信用社監督管理職責分工的指導意見》，明確了農村信用社在交由省級政府管理后，中國銀監會、中國人民銀行、省政府和省聯社在農村信用社監管、風險防范和處置方面的職責分工。

2000年～2004年，農村金融機構體系基本維持原有格局，中國農業銀行和中國農業發展銀行的改革陷入停頓，農村信用社仍為農村金融改革的重心。中國農業銀行逐步撤出在縣和縣以下的分支機構，農村金融業務逐步減少。2001年～2004年期間，中國農業銀行撤并了達到總數1/3的10，313個支行及其以下機構，到2004年末，縣及縣以下機構剩余19，109個[1]。此外，針對郵政儲蓄，中國人民銀行于2003年7月下發《關于將縣及縣以下郵政儲蓄以再貸款方式返還農村信用社使用的通知》，開始以再貸款的形式將郵政儲蓄資金返還農村信用社使用。

4.第四階段(2005年以后):農村金融機構創新階段

從2005年開始，農村金融改革超越農村信用社改革，要求在金融組織制度創新的基礎上，逐步建設“功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力”的農村金融體系。2005年中共中央1號文件要求“培育競爭性的農村金融市場……抓緊制定農村新辦多種所有制金融機構的準入條件和監管辦法……盡快啟動試點工作”，“可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織”。2006年中共中央1號文件則進一步指出“鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織……引導農戶發展資金互助組織。規范民間借貸。”②

從2005年起，有關部門開始制定“農村金融總體改革方案”，有中國人民銀行會同有關部委主導的“商業性小額信貸”試點工作于2005年在5個試點省開始實施。2006年末，中國銀行業監督管理委員會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，允許在農村金融市場新設“村鎮銀行”(在縣或鄉一級，可由各類資本投資新設)、“貸款公司”(商業銀行和農村合作銀行的“全資”子公司)和“農村資金互助社”(在鄉或村一級新設)三類新的金融機構。隨后在2007年初公布了有關的《暫行規定》和《審批指引》，此外還放寬了農村地區現有銀行業金融及機構的兼并重組政策，并鼓勵商業銀行在農村地區開設分支機構。

二、改革中存在的問題

改革開放30年來，我國農村金融經過改革，基本上形成了具有政策性功能、商業性功能和合作性功能的金融服務體系。這一體系為金融業加大對“三農”的金融服務力度，促進農業增產、農民增收和農村經濟發展發揮了積極作用。但由于歷史和現實的種種原因，相對于城市金融而言，我國農村金融發展滯后，金融基礎服務體系尚未完全建立，突出表現為金融機構對農民提供金融服務不到位，信貸資金不足，農村缺乏足夠的金融資源，農戶和農村企業受到不同程度的信貸約束，農村資金大量外流。

1.正規金融機構服務不到位

1998年至今，中國農業銀行等四大國有商業銀行共撤并3.1萬個縣及縣以下機構，導致大部分農村地區出現金融機構單一化、金融市場日益壟斷化的局面。[2]

農業發展銀行功能單一，農村政策金融功能不健全，退化為“糧食銀行”;農村信用社不良資產比例很高;郵政儲蓄只吸收存款，不提供貸款;農業保險不到位，貸款風險集中于金融機構，政府對農業保險的支持主要表現在免除營業稅。

2.非正規金融功能受到限制

民間借貸作用巨大，但沒有獲得應有地位，現在多處于地下狀態，潛在的金融風險較大，政府不能有效監管，打壓多于引導，因而制約了民間金融的作用。

小額信貸機構資金來源有限，機構可持續性差。目前我國金融監管部門對NGO發起成立的小額信貸機構采取既不肯定又不否定的態度。這些機構只能依靠募集的捐贈資金運作，又不能納入正規金融的資金融入和調劑體系，從而極大限制了其信貸供給的能力，影響了其功能的發揮。

3.農村資金分流嚴重，支農資金嚴重不足

我國目前農村金融機構的設置及其功能定位導致農村資金大量流出農村。國有商業銀行農村網點基本只吸收存款，很少放貸。郵政儲蓄吸收存款，只存不貸，吸納的資金全部存在人民銀行，實際等于把農村資金抽到了北京。部分地區信用社出于自身財務可持續發展的考慮，通過轉存中央銀行、購買國債和金融債券等方式，將資金抽離農業和農村。20世紀90年代后期起，每年約有2，000億元流出農村[3]。

4.信貸補貼已經被廣泛地用于扶貧

小額信貸的目標是讓貧困的農村家庭能夠達到獲得金融機構服務的收入水平，解決貧困農戶的“貸款難”問題。目前，我國小額信貸的主體是農村信用社開設的農戶小額信用貸款業務，是指農村信用社基于農戶的信譽，在核定的額度和期限內向農戶發放的不許抵押、擔保的貸款。2002年中央明確要求全面推行農戶小額信貸服務以來，一定程度上緩解了農戶貸款難的問題，但仍無法滿足廣大農戶的資金需求。至2006年10月，覆蓋面只占全部農戶的27.3%[4]。

在項目實施過程中，補貼性扶貧排斥了市場性金融，導致了信貸矛盾的惡化，越是貧困的地區，金融服務的發展越是緩慢。

5.信貸約束，缺乏支持有效的農村金融體系所必需的基礎條件

正式的貸款通常都需要抵押，農民難以滿足這些抵押要求。農民擁有的最大資產是土地，但是卻沒有土地的所有權。目前我國農村缺乏針對小農戶和中小企業的信貸擔保機構以及抵押替代機制、信用評分工具等的缺乏，大大限制了農村金融機構的作用發揮。

在越南，土地使用權證可以用于獲得抵押貸款，因此，土地使用權證在推出后，農民獲得的貸款數量大幅增加。我國土地使用權的交易制度才剛剛起步。十七屆三中全會后公布的《決定》中提出，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全農村土地承包經營權市場，按照依法資源有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

三、政策建議

在經濟和產業化較好地區的農村，可以通過多種形式(企業內部資本市場、信用社經常行貸款和非正規金融)、多層次(抵押貸款、信用貸款、五戶聯保、保證貸款)的金融供給渠道解決各類產業化主體(龍頭企業、致富能人和廣大農牧戶)的資金需求。

在基礎薄弱地區的農村，非正規金融優勢明顯，應大力促進農村內部互助性和專業商業性金融組織互補發展。其中，互助性借貸依據血緣、地緣等關系形成互助性合約，借款依靠社會資本和信譽;商業性借貸是非親友民間借款，包括專門放款人、民間集資、金融互助會以及其他企業借款等，這部分借貸目前比重不高，接近于市場性金融，可能成為未來的發展方向。

[注釋]

①對我國農村金融改革發展階段的劃分，本文參考了以下研究結果:章奇，黃季焜(2004)，《中國農村金融現狀與政策分析》;齊良書(2007)，《中國農村金融政策初探:歷史、現狀和展望》;焦瑾璞(2007)，《農村金融體制和政府扶持政策國際比較》。在借鑒以上研究成果的基礎上，本文進行了一些階段劃分的調整。

②事實上，2004年的中共中央1號文件“中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見”中就指出，“要從農村實際和農民需要出發，按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，加快改革和穿心農村金融體制”，要求“通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為‘三農’服務的多種所有制的金融組織”。

[參考文獻]

[1]焦瑾璞，等. 農村金融體制和政府扶持政策國際比較[M]. 北京:中國財政經濟出版社，2007.

[2]韓俊，等.中國農村金融調查[M]. 上海:上海遠東出版社，2007:15.

[3]韓俊，等.中國農村金融調查[M]. 上海:上海遠東出版社，2007:18.

[4]劉玲玲，楊思群，齊良書，等. 中國農村金融發展研究[M]. 北京:清華大學出版社，2007.

Research on Issues of Rural Financial Reform

Zhang Yanfang

(Graduate School of Chinese Academy of Social Science， Beijing 100102，China)

Abstract: Rural finance， as an important part of rural economy， plays an irreplaceable role inthe promotion of agricultural and rural economic development. First of all this article reviews the history of China’s rural financial system reform. Then it analyzes the issues of rural financial reform. Last it tries to provide some ideas for rural financial reform in the relatively developed regions and the underdeveloped regions.

Key words:rural financial reform; credit subsidies; informal finance

(責任編輯:張靜一)