推動我國小額貸款公司可持續發展的政策取向

[摘要]自2005年中國人民銀行開展“只貸不存”商業性小額貸款公司試點，尤其是2006年銀監會出臺農村金融新政允許村鎮銀行等新型農村金融機構準入以來，小額貸款公司試點迅速推廣到全國。在數量迅速增加的同時，對緩解“三農”和中小企業融資難題發揮了積極作用。然而，由于在制度設計、法律監管等方面的缺陷，小額貸款公司往往陷入“無錢可貸”或“難以盈利”等困境，面臨嚴峻的可持續發展難題。在分析小額貸款公司發展的現狀的基礎上，剖析了其可持續發展面臨的問題，并針對性地提出了政策建議。

[關鍵詞]小額貸款公司；可持續發展；政策取向

[中圖分類號] F830.5

The political Orientation of Promoting the Sustainable Development of Microcredit Companies

GE Qian-qian

(University of International Business Economic， Beijing 100029)

Abstract: Since the People’s Bank of China launched the project of Credit-only Commercial Microcredit Companies， especially when China Banking Regulatory Commission issued the new policy about rural finance to allow the admittance of village bank and other new-type rural finance institutions， the Microcredit Companies quickly spread all over the country. With the increasing of the number， Microcredit Companies play an important role in relieving the problems in agriculture， rural areas and farmers， and in the financing problem of SME. However， for the defects in the institution design and the regulations， MCCs always fall into the dilemma of “having no loanable money” or “being difficult to profit”， which makes them face the difficulties in sustainable development. On the analysis of the present situation of the MCCs， we point out the problem in sustainable development， and propose the political suggestion.

Key words: Microcredit Companies; sustainable development; political suggestion

一、我國小額貸款公司發展的現狀

按照有關法規，小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司，其資金運用堅持“小額、分散”的原則，面向農戶和微型企業提供信貸服務[1]。

1．總體數量

2005年10月，中國人民銀行在山西、四川、貴州、陜西和內蒙古五個省（自治區）啟動“商業性小額貸款公司試點”工作，設立了7家商業性小額貸款公司。2008年5月4日，銀監會和人民銀行聯合發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》（下簡稱《指導意見》），小額貸款公司的試點在全國范圍內推廣，各地也陸續出臺相關政策，推動小額貸款公司的發展。截止2009年底，全國共設立了小額貸款公司1334家。

就最早的五個試點省份來看，小額貸款公司發展速度差異較大（見圖1），其中，內蒙古建立的小額貸款公司數量最多，達129家，在全國居首位，其次是山西省，建立了85家小額貸款公司，在全國居第五位，貴州、陜西以及四川三省開展小額貸款公司試點工作的時間較早，但是發展卻相對緩慢。

2．區域分布

在全國范圍內來看，經濟發達地區小額貸款公司發展較快，如圖2所示，東部地區小額貸款公司的數量占全國的42%，東部11省平均小額貸款公司數量為51家。西部與中部地區小額貸款公司成立的數量分別為435家和335家，雖然西部地區的總量高于東部地區，但是，西部12省的平均數量僅為36家，而中部8省的平均數量為42家。顯然，小額貸款公司的區域分布受經濟發展狀況的影響較大，這是因為，經濟發達地區的民間資金相對充裕，中小企業融資需求更大，建立小額貸款公司的動機更強烈，因此，小額貸款公司數量更多、發展速度更快。以民間資本發達的浙江省為例，該省小額貸款公司發展尤為迅速，截至2010年5月底，浙江省金融辦審核通過并正式開業營運的小額貸款公司達117家，注冊資本總額187.46億元，貸款余額226.57億元，累計貸款1003.31億元。與東部省份比較，西部小額貸款公司發展的速度總體上還有一定的差距（見圖2）。

另外，從各省建立小額貸款公司數量排名來看，數量前十位的省份中有5個省份屬于東部地區（見圖3），西部地區僅有內蒙和吉林兩省。值得注意的是，2005年即開展試點的中部省份山西有建立了85家小額貸款公司，但其發展速度還是落后于2008年開始建立小額貸款公司的河北、安徽和浙江。截止2009年底還沒有成立小額貸款公司的西藏、湖南、海南三省，在2010年也相繼有所行動，陸續成立了幾家小額貸款公司。由此可見，小額貸款公司在地區間存在顯著差異，在全國范圍內持續擴張的趨勢也是明顯的。

3．資本狀況

截止2009年底，全國小額貸款公司注冊資本金總額為821.98億元，實收資本817.20億元，貸款余額766.41億元，占銀行業貸款總額的比例僅為0.19%。其中，后來居上的浙江省，注冊資本合計144.22億元，累計發放貸款551.7億元，且 90%以上的小額貸款公司貸款逾期率為0%，平均貸款利率為13.88%，利息總收入為15.55億元[2]。而成立數量最多的內蒙古累計貸款發生額也僅有134.24億元[3]。從總體上看，浙江小額貸款公司雖然在數量上少于內蒙古，但其面對的資金需求市場更大，資本運作效率也更高。

二、我國小額貸款公司發展中存在的問題

總體上看，我國小額貸款公司發展時間較短，大部分小額貸款公司的經營狀況不夠穩定，普遍面臨著“無錢可貸”、“稅負過重”、“盈利困難”等問題，難以實現可持續發展。CGAP（2000）提出，可持續的小額信貸機構就是能通過其金融服務運營而產生的調整后的收入來補償它所有的成本，包括資本成本、營業成本、對通貨膨脹和補貼的調整以及壞賬準備。按照CGAP的標準，目前我國的小額貸款公司大多還不能實現可持續發展，主要表現為：

1．資金鏈斷裂

2008年5月4日銀監會和人民銀行發布的《指導意見》中規定，小額貸款公司不得吸收存款，可以從不超過兩個銀行業金融機構融入的資金不得超過資本凈額的50%。由于從事的是貸款業務，小額貸款公司資金周轉的速度相對一般的工商企業快，但是，由于中小企業、個體商戶、農戶等需求主體的融資需求十分迫切，致使幾乎所有的小額貸款公司都曾經或正面臨“無米可炊”的尷尬境地。截止2009年底，全國小額貸款公司從商業銀行融入的資余額僅為63.2億元，占其全部資金來源的6.71%，遠遠低于銀監會允許的不超過50%的水平。在實際操作層面上，商業銀行也大多不愿意拆解資金給小額貸款公司。總體上看，各地小額貸款公司均出現了不同程度的資金鏈斷裂，后續資金嚴重不足。

2．監管機制不完善

當前，我國對小額貸款公司的監管過于嚴格，偏向審慎性監管，并且，各地出臺的監管標準雖然存在一些差異，但多數主管部門缺乏監管小額帶公司技術和力量。此外，小額貸款公司的監管也缺乏明確的法律依據，給監管工作帶來障礙：一方面，由于小額貸款公司“只存不貸”的經營模式，使得其不受《商業銀行法》的約束[4]；另一方面，作為工商企業的小額貸款公司從事的是貸款業務，在《公司法》里對這樣的工商企業也沒有明確的規定。總體上看，針對小額貸款公司的監管機制是非常不完善的。

3．風險控制機制不健全

杜曉山（2008）指出，對于小額貸款公司尤其需要防范操作和道德風險。事實上，小額貸款公司潛在的客戶群體是被商業銀行和農村信用社邊緣化的、信用等級較低、風險評估較難的中小企業和農戶，這使得小額貸款公司的經營風險遠遠高于其他的金融機構。此外，為了盈利，一些小額貸款公司有提高其貸款額度的傾向，這不僅會背離設立小額貸款公司的初衷，也進一步增加了小額貸款公司的經營風險。盡管小額貸款公司面臨更高的風險，但卻普遍缺乏控制風險的相應機制，潛在的隱患較大。

4．轉制村鎮銀行代價大

根據銀監會2009年6月18日發布的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，小額貸款公司改制為村鎮銀行必須滿足村鎮銀行市場準入的基本條件，這意味著小額貸款公司轉制成為村鎮銀行必須由銀行業金融機構作為發起人。這樣的轉制條件代價高昂：首先，一家經營狀況良好的小額貸款公司如果選擇轉制村鎮銀行，原股東便會喪失大股東的控股地位；其次，轉制成為村鎮銀行后，其貸款將遵循銀行業金融機構的流程辦理，便失去了原有的“短、頻、快”特點；最后，小額貸款公司的一部分客戶因不符合村鎮銀行貸款的信用標準將會流失。

5．經營負擔沉重

目前，小額貸款公司的營業稅、印花稅等稅負很重。由于小額貸款公司不屬于金融機構，必須按照工商企業來納稅（5.56%的營業稅及附加，25%的企業所得稅），與此同時，財政部門給予中小企業貸款的風險補償、獎勵以及國家給予金融業支農的優惠政策均無法獲得，由此導致小額貸款公司盈利能力普遍較差。按現行的貸款利率水平測算，以注冊資本為2億元人民幣為例，在及時取得銀行貸款支持（1億元人民幣）并能充分用足貸款規模、確保資金安全的前提下，年盈利水平約為1500萬元，而稅收總額預計將達到800萬元。股東投資回報率約為7％，低于社會平均投資回報率；稅利比則超過其他企業的50％。何廣文(2009)指出，在財務杠桿和利率的雙重限制下，加上稅務負擔，小額貸款公司長期的利潤率不可能很高。可見，小額貸款公司稅賦遠遠高過其他金融企業。

6．績效評價機制缺乏

建立小額貸款公司的初衷是為了改善農村地區的金融服務水平，緩解“三農”融資難題。但是，為了盈利，越來越多的小額貸款公司傾向于降低農戶貸款比重，甚至將資金借給大中型企業以獲得更多的利潤，小額貸款公司偏離“三農”社會目標的現象逐漸顯現，然而，迄今仍沒有評價小額貸款公司服務“三農”績效的相應機制。與此同時，對于小額貸款公司的財務績效也缺乏必要的評價機制，由此導致的后果是：對小額貸款公司財務狀況的監管還多停留在定性分析階段，相關部門對小額貸款公司是否以及如何給予優惠也缺乏客觀的依據。

三、促進小額貸款公司可持續發展的政策建議

上述問題的存在直接阻礙了小額貸款公司的可持續發展，為此，一些地方政府積極探索，在實踐中創造了一些有益的做法，積累了一定的經驗。結合各地試點探索的經驗，為促進小額貸款公司可持續發展，我們提出如下政策建議（如圖4）：

圖4、 促進小額貸款公司可持續發展政策建議

1．擴展資金來源

孟加拉格萊珉銀行由于可以吸收存款，從銀行和其他機構借入的款項逐年減少，自2004年開始，吸收的存款金額即超過了貸款金額，存款3.435億美元，貸款3.332億美元，2007年存款增長到7.589億美元，貸款為5.295億美元，從其他機構的借款也從2004年的4802萬美元下降到2613萬美元，其可持續發展能力因此大大提升。目前，擴展小額貸款公司資金來源的主要途徑為：（1）允許小額貸款公司增資擴股。在《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（又稱“新36條”）中規定，可以適當放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制。浙江省早在“新36條”出臺之前便規定，對于信譽良好、牽頭作用突出的主發起人的股份可增持至30%；上海市也在積極醞釀將持股比例從20%上調至30%的政策。

（2）擴大從銀行業金融機構融資的額度。對于經營以及信譽狀況良好的小額貸款公司，應對允許其融資額度范圍可以進一步擴大。但是，2010年6月人民銀行等部門聯合發出了《關于進一步做好中小企業金融服務工作的若干意見》，對小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融資資金的上限依然是不得超過資本凈額的50%。此外，由于商業銀行普遍缺乏激勵拆解資金給小額貸款公司，對此，可以取適當的補貼等優惠政策，鼓勵銀行業金融機構向小額貸款公司提供資金支持。

2．完善監管機制

（1）實施非審慎性監管。鑒于小額貸款公司“只貸不存”的特點，國際上的通行做法是對其實施非審慎性監管，例如，在拉丁美洲，不吸收存款的小額信貸機構作為普通公司存在，不受金融監管。因此，建議對小額貸款公司制定統一的監管標準，實施非審慎性監管，減少政府干預，促進小額貸款公司健康持續發展。

（2）鼓勵各地成立小額貸款公司行業協會。小額貸款公司行業協會有利于加強小額貸款公司的行業治理，開展對小額貸款公司的監管工作，降低政府部門監管風險，同時能夠將小額貸款公司在發展中面臨的問題及時有效的向有關部門反應。

3．夯實風險控制

（1）加強專業人才的培訓。由于參與發起小額貸款公司的企業家大多缺乏金融機構運作的專業知識，小額貸款公司也缺乏貸款風險評估方面的專業人才，政府有關部門應當嚴格審核小額貸款公司管理人員的資質，加強專業人才的培訓。

（2）提高風險撥備。鑒于小額貸款公司貸款對象是被商業銀行邊緣化的中小企業、個體商戶和農戶，他們的信用水平還無法準確的界定，因此應當適當的提高小額貸款公司的風險撥備，高于商業銀行的1%，防范經營過程中的風險。此外，由于農戶和微小型企業自身防范風險的能力較弱，抵御自然風險和市場風險實力不足，需要與保險、抵押擔保等機制配套運作。

4．拓寬發展出路

（1）放寬轉制條件。按照《小額貸款公司轉制設立村鎮銀行暫行規定》小額貸款公司在轉制成村鎮銀行之后，主要的發起人將更換成銀行業金融機構。對于銀行業金融機構來說，設立村鎮銀行的積極性并不高，截止2009年底，全國共設立了148家村鎮銀行，而小額貸款公司的數目則高達1334家。按照目前的規定，將小額貸款公司轉制成村鎮銀行，原股東不僅將失去其主要發起人的地位，同時也將失去靈活、便捷的運行機制。因此，我們建議放寬轉制條件，保留小額貸款公司主要發起人的大股東地位，給予其正向的激勵。

（2）發放限制性金融牌照。一些地方積極試點發放限制性金融牌照，對于經營狀況良好的小額貸款公司作為金融機構進行監管，這樣不僅能保持小額貸款公司靈活的優點，也將進一步增加其專業化程度，提高其經營效率[5]。

5．加大財稅扶持

首先，應當給予小額貸款公司與農信社、村鎮銀行等農村金融機構同等的稅收優惠。這是因為，小額貸款公司是參照金融業機構加以管理的，其在承擔社會責任方面，與農村信用合作社、村鎮銀行等新型農村金融機構一樣，承擔了服務“三農”和農村中小企業的責任，因此，依法依理均應享受與農信社、村鎮銀行等新型農村金融機構同樣的稅收優惠政策。在“新36條”中規定，小額貸款公司的涉農業務實行與村鎮銀行同等的財政補貼政策；但是，2010年5月財政部出臺的《關于農村金融有關稅收政策的通知》再次將小額貸款公司排除在稅收優惠之外。一些試點省份已經出臺了相應的優惠，例如，2009年5月底浙江省提出，對小額貸款公司的稅收補助、呆賬準備金的計提給出了相應的優惠政策。

6．建立評價機制

為促進小額貸款公司的可持續發展，必須建立相應的財務績效和社會績效評價機制。一方面，建立健全小額貸款公司的財務績效評價機制，可以明確小額貸款公司的資金周轉情況、貸款管理能力；確認貸款的流向、利率和期限；有利于其財務制度與統計制度標準化；有利于對外披露信息，接受外部監督。另一方面，構建社會績效評價機制，有助于監督和識別小額貸款公司服務“三農”的績效，也為相關部門進行稅收減免等優惠政策提供依據。例如，浙江省對服務“三農”和小企業貢獻突出、考評優秀的小額貸款公司給予稅收的減免。因此，建議由人民銀行、銀監會牽頭研究構建適當的財務績效和社會績效評價機制。

綜上所述，當前我國小額貸款公司發展迅猛，已經成為服務“三農”和農村中小企業的重要力量，但其發展過程中普遍面臨融資難、盈利難等問題，可持續發展前景堪憂，相關部門應當從擴展資金來源、完善監管機制等方面進一步完善其制度設計，促進其可持續發展。

【參考文獻】

[1]何廣文.“只貸不存”機構運作機制的特征與創新[J].銀行家，2006（11）：12-15.

[2]呂律.浙江發布全國首份小額貸款公司年度監管報告[EB/OL].(2010-4-8). http://www.zjaic.gov.cn/zjaic/jrgs/gskx/201004/t20100408_76515.htm.

[3]陳力.內蒙古：小額貸款公司149家 激活經濟“微循環”[N].經濟日報，2010-4-15（09）.

[4]蔡偉.關于商業性小額貸款公司可持續發展的思考[J].金融縱橫，2009（7）：57-60.

[5]潘廣恩.小額貸款公司可持續發展制度設計[EB/OL].第二屆小額貸款機構與國際投資者交流會暨小額貸款公司研討會，(2010-3-25). http://news.hexun.com/2010/pbc_xedk/index.html.