從中美農業補貼政策的比較看我國存在的問題

摘 要:運用農業補貼措施保障農民利益、增加農民收入，促進農業穩定發展是政府面臨的重大課題。文章對美國農業補貼的主要內容和我國目前農業補貼現狀進行分析，找出我國農業補貼政策存在的不足之處。

關鍵詞:農業補貼“綠箱”補貼“黃箱”補貼直接收入補貼

0 引言

農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。其目的是保證本國糧食安全、維護農產品價格穩定和保障農民收入。

WTO框架下的農業補貼具有兩層含義.一種是廣義補貼，即政府對農業部門的所有投資或支持，其中較大部分如對科技、水利、環保等方面投資，由于不會對產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，一般被稱為“綠箱”政策。另一種是狹義補貼，如對糧食等農產品提供的價格、出口或其他形式補貼，這類補貼又稱為保護性補貼，通常會對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為”黃箱”政策。

在我國加入世界貿易組織之后，農業補貼問題越來越受到社會關注。能否在WTO的框架下合理有效地運用農業補貼措施，保障我國農業在激烈競爭中健康穩定發展，關平我國的直接利益，而對中、美兩國農業補貼政策進行比較，可以從中得到許多有益的啟示。

1 美國農業補貼的主要內容

美國農業補貼涉及農產品生產、貯存、銷售等多個環節，是多角度的綜合性補貼，主要包括商品補貼、水土保育補貼、農產品貿易補貼。

1.1 商品補貼。商品補貼也叫農業補貼，是美國最重要和最基本的農業補貼，主要通過直接補貼、銷售貸款差額補貼、反周期波動補貼3種形式進行。

1.1.1 直接補貼。直接補貼是一種與農產品生產、價格不掛鉤的固定補貼。農民可以自愿參加，政府以農民預先確定的作物面積和產量為基礎，對具體商品提供一個固定的補貼。不管當年產量多少、價格高低，政府都要支持這種補貼。

1.1.2 銷售貸款差額補貼。銷售貸款差額補貼是政府保證農民順利出售農產品的最低保護價，即政府預定一個農產品的銷售價格，并以此價格貸款給農民，農民收獲后如在市場能賣到這個價格，政府就不給予補貼，如農民賣的價格低于預定價格，二者之差就是政府給予農民的補貼。

1.1.3 反周期波動補貼。反周期波動補貼即農民在收獲后的10月份可得到上限為35%的計劃支付，待翌年2月份可再得35%的支付，到12個月的市場運銷結束后結賬。當農產品的實際有效價格低于政府確定的目標價格時，政府向農民提供反周期補貼。該補貼與市場價格成反向運動，當農產品價格下跌時補貼增加，反之則減少。反周期波動補貼保證了農民的收入水平，也意味著政府為農民分擔了生產風險，刺激農產品出口。

1.2 資源保育補貼。美國在2002年至2007年間投資220億美元用于農業資源保育計劃項目，主要包括土地休耕計劃、農田水土保持、濕地保護、草地保育、農田與牧場環境激勵項目等。除此以外，美國聯邦政府還提供自然災害救濟補貼，用于自然災害發生后的非保護農作物災害援助計劃、農作物災害支付計劃、緊急飼料計劃、青飼料援助計劃、牲畜賠償計劃及樹木援助計劃;提供用于生產結構調整的投資補貼，以優惠利息給農民提供短期或長期貸款，給各州撥款，幫助償還貸款有困難的農民。

1.3 農產品貿易補貼。美國在2002年至2007年間，投資8.75億美元用于提高農產品出口的市場機會和拓寬國際市場;每年投資4.78億美元用于援助那些因國外有關農產品實施出口補貼而受到損失的美國出口商;每年對新增生物技術項目投資6000萬美元，用于商簽雙邊動植物和轉基因協定書及快速對付非關稅措施對出口造成的影響。美國農業部還向出口商免費提供國際農產品綜合信息服務。

2 中美農業補貼政策的比較

2.1 “綠箱”政策比較對于“綠箱”補貼的投入，我國和美國的共同點是“綠箱”補貼的投入金額占農業補貼金額的絕大部分。但在具體操作中，美國長期以來對于”綠箱”補貼的投入力度很大，并且涉及的補貼種類特別多，基本涉及WTO規則中的12個大類，而且對農民直接受益的直接補貼投入也在逐年增加。而我國“綠箱”支持總量遠少于美國，并且只使用了WTO規則中“綠箱”措施的6個大類。在“綠箱”補貼支出中，我國政府服務和糧食儲備占“綠箱”支持的比例過高，而糧食援助和直接補貼占“綠箱”支持的比例過低。這種不合理的補貼結構，將會極大阻礙我國農業的可持續發展。

2.2 “黃箱”政策比較從“黃箱”補貼農產品的種類來看，美國最多時達22種，遠比發展中國家支持種類多。我國在“黃箱”措施方面，補貼投入金額一直較少，且補貼農產品種類也不多。我國在加入WT0后，承諾AMS總量不超過當年農業總產值的8.5%。我國實施的“黃箱”政策主要有兩種。一種是對特定農產品價格支持措施，主要是糧食、棉花的定價保護價收購。我國特定農產品基本處于負保護狀態，根本不用考慮“黃箱”措施的限制削減問題。另一種是農業生產資料差價補貼。1996--1998年的平均價差補貼AMS為34億美元，僅占農業總產值的1.4%。因此我國“非特定產品支持”也不受WT0規則的約束和限制。

2.3 “藍箱“及微量補貼政策比較“藍箱”措施是指按固定面積和產量給予的補貼(如休耕補貼)、按基期生產水平的85%或85%以下給予的補貼、按固定牲畜頭數給予的補貼。這些補貼與農產品限產計劃有關，成員方不須承擔削減義務。“藍箱”措施多是為了滿足發達國家的要求，發展中國家很少使用。美國只在1995年運用過“藍箱”措施，補貼金額是70.3億美元。我國到目前為止，尚未運用過“藍箱”措施。隨著我國經濟的發展，我國政府應該逐漸對此類支持措施進行調整，以增加對本國農業的支持。微量允許支持主要是指“黃箱”措施不超過農業總產值相應的支持和補貼。發達國家的比例上限是5%。發展中國家的比例是10%，我國的比例是8.5%。美國2001年的微量允許水平是70.45億美元，而允許空間是234.09億美元，現行水平占允許空間的30.10%。而我國同期的微量允許水平只有2.98億美元，占允許空間的0.52%，僅為美國水平的約1/24。顯而易見，我國對微量允許支持政策的利用嚴重不足。

3 我國農業補貼政策的不足

通過對中、美兩國農業補貼政策的比較，可以發現，我國的農業補貼政策存在許多待改進之處。

我國目前存在的主要問題是:

3.1 “綠箱”政策我國只實行了6項，還有多項空白。我國目前“綠箱”農業補貼已實行6個方面共20項:一般政府服務主要涉及9項;糧食安全公共儲備4項;國內糧食援助1項;自然災害救濟支付3項:環境計劃下的支付2項;地區援助計劃下的支付1項。還有占“綠箱”政策支持一半的諸如與生產不掛鉤的收入補貼、收入保險計劃、農業生產者退休或轉業補貼、農業資源儲備補貼、農業結構調整投資補貼等多項農業補貼在我國目前的農業政策體系中尚屬空白。這盡管與我國長期處于工業化前期，資金短缺，財力不足的國情有關，但也充分說明我國增加農民收入的認識還有差距，補貼手段還遠沒有用足。

3.2 “黃箱”政策以價格補貼為主，且利用也不充分。我國目前的“黃箱”農業補貼政策主要包括兩部分:一是價格支持措施，即糧棉定價收購及保護價收購;二是農業生產資料補貼，主要包括化肥、農藥、農業用電、農業用塑料薄膜和其他農業生產資料價差補貼等。兩項合計我國每年“黃箱”政策補貼約為290多億元，僅占農產品總產值的1.4%。我國允許的“黃箱”補貼規模約為1740億元，還有1450億元的補貼空間。另一方面，在“黃箱”政策中，我國農業補貼主要用于降低農用生產資料價格、支農服務的收費標準以及農產品購銷環節，這類補貼占財政對農業補貼的比重較大。這其中絕大部分用于城鎮居民的消費補貼，農民只是從中間接地獲得少量補貼利益。

3.3 農業補貼結構不合理，一些補貼力度也不夠。由于目標短視化，我國的糧食補貼缺乏相應立法規定和年度預算，更缺少相關法律保障，農業補貼發放的監管存在極大的漏洞。對于農民來說，本來國家的補貼就已是杯水車薪，而這部分稀少的補貼能否最終落到農民手里或者能否及時地落到農民手里都尚未可知。

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