德國(guó)公共財(cái)政體系的考察與啟示

摘 要:西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)芽，在政府財(cái)政活動(dòng)中自然形成并不斷發(fā)展和完善起來的。因此在政府權(quán)責(zé)劃分、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、社會(huì)監(jiān)督體系等諸多方面積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。本文通過考察德國(guó)的公共財(cái)政體系，得出三點(diǎn)有益啟示可供我國(guó)完善公共財(cái)政體系的過程中借鑒一是要明確劃分政府間職責(zé)權(quán)限，二是確保中央財(cái)政主導(dǎo)地位及地方政府職能的充分行使，第三是使分稅制成為確立政府間財(cái)政關(guān)系的基本模式。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付 財(cái)政預(yù)算 分稅制

0 引言

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本地位的確立，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政模式雖也在不斷規(guī)范和完善中，但仍然未完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。本文擬以德國(guó)為例考察西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共財(cái)政體系和政策，以求找到對(duì)完善我國(guó)公共財(cái)政體系具有借鑒和參考價(jià)值的思路，以使其更好的適應(yīng)和服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。

1 德國(guó)公共財(cái)政體系

德國(guó)公共財(cái)政管理的核心內(nèi)容主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.1 財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政體制 德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，政治上分權(quán)自立，也實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府管理體制。各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)權(quán)限范圍、相應(yīng)的支出責(zé)任以及稅收權(quán)限和稅收收入都由德國(guó)《基本法》相應(yīng)進(jìn)行了規(guī)定和劃分。

1.1.1 分事聯(lián)邦政府事權(quán)范圍主要包括國(guó)防、外交、海關(guān)邊防、聯(lián)邦交通和郵電以及聯(lián)邦一級(jí)的行政事務(wù)、財(cái)政管理等。州一級(jí)的行政事務(wù)和財(cái)政管理、教育、文化事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等屬于州政府的事權(quán)范圍。地方政府事權(quán)范圍主要是提供區(qū)域性特征極強(qiáng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如負(fù)責(zé)本級(jí)行政事務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)救濟(jì)、地方安保等。

1.1.2 分權(quán)按照立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散的模式進(jìn)行劃分，聯(lián)邦一級(jí)對(duì)關(guān)稅等聯(lián)邦稅收享有單獨(dú)立法權(quán)，對(duì)共享稅享有優(yōu)先立法權(quán):州和地方政府可以自行規(guī)定財(cái)產(chǎn)稅等地方稅種的稅率、減免和加減等。總的稅收立法權(quán)基本由聯(lián)邦掌握。州立法權(quán)僅限于某些地方消費(fèi)稅和零星稅種。在某些領(lǐng)域，聯(lián)邦和州共同享有立法杈。德國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)管理部門負(fù)責(zé)征收關(guān)稅和聯(lián)邦消費(fèi)稅，其他一些聯(lián)邦稅以及地方稅種由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。當(dāng)聯(lián)邦與州的稅法發(fā)生矛盾時(shí)，由聯(lián)邦做出最終裁決，州和地方不得越杈各行其是。

1.1.3 分稅《基本法》規(guī)定了各級(jí)政府的稅種劃分，根據(jù)分稅制要求，稅額較大和稅源穩(wěn)定的稅種被劃為共享稅，其余稅種為專享稅。德國(guó)實(shí)行的是共享稅與專享稅共存、以共享稅為主的模式。《基本法》對(duì)各級(jí)政府稅收分配作了明確規(guī)定，聯(lián)邦法律只能做小的調(diào)整，重大調(diào)整必須通過基本法修正案來進(jìn)行，因此稅收分配比例是相對(duì)固定的。德國(guó)以共享稅為主的方式進(jìn)行稅收劃分，在聯(lián)邦制國(guó)家中是一種特例。

1.2 規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

德國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度，作為一種較成功的財(cái)政平衡機(jī)制模式，在其社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，為國(guó)家對(duì)整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)和干預(yù)提供了便利條件。

1.2.1 政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和具體內(nèi)容德國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定:財(cái)政資源分配應(yīng)當(dāng)保證聯(lián)邦政府和各州政府能夠獨(dú)立行使各自所負(fù)責(zé)的各項(xiàng)職能。人均稅收較低的州可以從各州增值稅收入中取得一些差額，增值稅平衡后財(cái)政收入高于平均水平的5個(gè)州向其他11個(gè)州進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

1.2.2 財(cái)政平衡機(jī)制另外，德國(guó)還制定了《財(cái)政平衡法》，以保證各地公共服務(wù)水平基本一致，矯正初次分配中可能出現(xiàn)的橫向與縱向的失衡問題。該法明確規(guī)定采取縱向(上下級(jí)政府間)和橫向(州際之間和州內(nèi)各市鎮(zhèn)之間)平衡兩種方法調(diào)節(jié)財(cái)政收入的再次分配，形成了頗具特色和健全有效的德國(guó)財(cái)政平衡機(jī)制。

1.3 科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政預(yù)算制度

德國(guó)的聯(lián)邦、州和地方政府負(fù)責(zé)編制本級(jí)政府的預(yù)算。在預(yù)算期間實(shí)行年度預(yù)算與滾動(dòng)式五年財(cái)政計(jì)劃相銜接的原則。德國(guó)預(yù)算由五年財(cái)政計(jì)劃和當(dāng)年財(cái)政預(yù)算構(gòu)成，當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算均以五年財(cái)政計(jì)劃為依據(jù)，目的是使公共財(cái)政收支與國(guó)民經(jīng)濟(jì)能力和要求協(xié)調(diào)一致。預(yù)算執(zhí)行的審核監(jiān)督由兩個(gè)方面組成一是聯(lián)邦審計(jì)署的賬目審查。二是聯(lián)邦議會(huì)預(yù)算委員會(huì)的政策審查。

1.4 全方位的社會(huì)監(jiān)督體系

在立法層面，德國(guó)聯(lián)邦議院、參議院對(duì)涉及到各州財(cái)政問題進(jìn)行討論，對(duì)有關(guān)法案進(jìn)行審議。聯(lián)邦審計(jì)暑作為獨(dú)立的、最高的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依法履行外部財(cái)政監(jiān)督職能。在司法方面，聯(lián)邦憲法法院有權(quán)裁決相關(guān)爭(zhēng)議。

財(cái)政部門的監(jiān)督大體上分為三個(gè)層次:一是聯(lián)邦、州、地方政府的財(cái)政部。主要負(fù)責(zé)財(cái)政政策制定和財(cái)政預(yù)決算的控制。二是高等財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦、州財(cái)政部制定的政策和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的組織協(xié)調(diào)。三是財(cái)稅局。具體負(fù)責(zé)稅收的征收、財(cái)政撥款的支付。

德國(guó)的財(cái)政收入主要是來源于公民的工資稅，由于公民承受較高的稅負(fù)，德國(guó)政府非常注重社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)審計(jì)暑的年度財(cái)政審計(jì)報(bào)告和議會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政決算必須向社會(huì)公開。

另外德國(guó)也十分重視發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的監(jiān)督作用。企業(yè)的年度財(cái)務(wù)決算，一般需經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)后才能辦理納稅申報(bào)等事項(xiàng)。對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督機(jī)構(gòu)分為兩個(gè)層次一是注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)專設(shè)監(jiān)事委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)違反行業(yè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的行為核查處理;二是由財(cái)政部和經(jīng)濟(jì)部下設(shè)的“法人責(zé)任事物監(jiān)督機(jī)構(gòu)”對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)工作質(zhì)量進(jìn)行再監(jiān)督。

2 幾點(diǎn)啟示

雖然因政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素，德國(guó)與我國(guó)的情況存在一些差異，但是我們?nèi)钥梢詮脑搰?guó)的公共財(cái)政管理體制中找到一些思路，為完善我國(guó)的公共財(cái)政體系提供有益的啟示。

2.1 明確劃分各級(jí)政府間職責(zé)權(quán)限

德國(guó)用憲法或相關(guān)法律明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)范圍和責(zé)任，為建立分級(jí)分稅財(cái)政體制提供了前提條件。從總體上看，聯(lián)邦、州、縣(市、區(qū))都有各自比較明確的事權(quán)范圍，而且事權(quán)、職責(zé)的大小以及履行方式都有法可依，政府之間的共有事權(quán)也用法律形式加以明確分工，各級(jí)政府權(quán)責(zé)明確、各自行事，從而保證了分級(jí)財(cái)政體制的有效運(yùn)行。反觀我國(guó)的情況，非規(guī)范化的集權(quán)與分權(quán)并存是我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)狀，因此，改善我國(guó)分級(jí)財(cái)政體制要解決的重要課題就是要用法律形式明確界定我國(guó)政府間的職責(zé)權(quán)限。

2.2 確保中央財(cái)政主導(dǎo)地位及地方政府職能的充分行使

財(cái)杈財(cái)力相對(duì)集中于中央，事權(quán)則相對(duì)分散于地方，是德國(guó)分級(jí)財(cái)政體制的特點(diǎn)。從世界范圍看，不論是否聯(lián)邦制國(guó)家或者集權(quán)型國(guó)家，財(cái)權(quán)財(cái)力結(jié)構(gòu)都有逐漸向中央集中傾斜演進(jìn)的共同趨勢(shì)，財(cái)權(quán)財(cái)力的下放則是審慎的、有限度的。中央政府之所以要把大部分財(cái)權(quán)財(cái)力掌握在自己手中，一方面是因?yàn)橹醒胝仨氂凶銐虻呢?cái)權(quán)財(cái)力來保障履行日益繁重足宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，另一方面則是因?yàn)橹醒霊?yīng)保持足夠的財(cái)力來支付協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)生的再分配費(fèi)用，以縮小地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。與財(cái)權(quán)財(cái)力結(jié)構(gòu)相對(duì)集中在中央政府不同，事權(quán)結(jié)構(gòu)和財(cái)政資金具體使用安排則以地方為主，主要原因在于地方政府履行社會(huì)共同事務(wù)要比由中央政府集中履行更有效率，而且地方政府對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求數(shù)量與質(zhì)量更加了解。因此，對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制而言，中央在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，應(yīng)該給地方履行事務(wù)和具體使用資金方面賦予更多權(quán)力。這既有利于集中力量和精力搞好涉及全國(guó)利益的重大事務(wù)，又有利于地方因地制宜發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)文化、福利事業(yè)，提高財(cái)政資金的使用效益。

2.3 分稅制是確立政府間財(cái)政關(guān)系的基本模式

完成各級(jí)政府職責(zé)任務(wù)最基本的財(cái)力保障就是通過稅收手段，因此，德國(guó)實(shí)行以分稅制為主線的制度來處理中央與地方財(cái)政分配關(guān)系。

分稅制優(yōu)點(diǎn)是中央與地方之間的收支關(guān)系容易確定，在這種分配中，中央往往掌握超出其行使職責(zé)所必需的財(cái)力，從而形成“資金向上流動(dòng)”的局面。分稅制實(shí)際上并不要求中央和地方財(cái)政收支完全掛鉤平衡，而是通過稅源和稅種劃分從總體上明確規(guī)定各級(jí)財(cái)政收入。所以，這種“第一次分配”本身并不決定在中央與地方關(guān)系上是集權(quán)還是分權(quán)，也不反映各級(jí)財(cái)政(政府)最終承擔(dān)的職，責(zé)大小情況。同是分稅制，可以是集權(quán)型的，也可以是分權(quán)型的。關(guān)鍵是分稅制可以使中央財(cái)政與地方財(cái)政在收入方面逐步走向規(guī)范化、制度化。

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